我国水权交易实践及其分析

我国水权交易实践及其分析摘要：通过分析我国近几年的水权交易实践，指出实际水权交易中在产权、水权初始分配机制及市场交易的法律法规机制均存在不同程度的不完整。

为此需要从初始水权分配、价格确定机制、交易机制等方面进行全方位改革与实验。

关键词：水权,交易,实践,制度近些年来，我国很多地方出现了学术上称之为“水权交易”的实践活动，这些实践活动表明我国水权交易制度的雏形已经在实践中开展起来。

具有代表性的有2000年的东阳一义乌“水权交易”案例、2002年甘肃张掖市推行的“水票”转让制、黄河水权转换等。

1 我国近年来的水权交易1.1东阳市—义乌市水权交易2000年11月24日，浙江省义乌市和东阳市签订有偿转让横锦水库的部分用水权的协议，开创了我国首例水权交易的先河。

协议规定的主要内容：一是义乌市一次性出资2亿元购买东阳市横锦水库每年的4999.9万立方米水的使用权;二是转让用水权后水库原所有权不变，水库运行管理、工程维护仍由东阳市负责，义乌市按当年实际供水量0.1元/m3支付综合管理费(包括水资源费)。

三是从横锦水库到义乌市引水管道工程由义乌市负责规划设计和投资建设，其中东阳市境内段引水工程的有关政策处理和管道工程施工由东阳市负责，费用由义乌市承担。

义乌市购买用水权的2亿元资金，根据引水工程进程分期付清。

2005 年元月, 东阳--义乌横锦水库引水工程正式通水, 标志着这一交易实践获得了实质性的成功。

东阳—义乌水权交易，引起了社会各界的普遍关注。

有专家认为，这是一则通过市场经济手段，寻求水资源跨区域配置的成功案例，是对行政配置的有效补充甚至是重要突破(张香萍,2003)。

还有专家认为，此次水权交易中购买的是水库中的水，凝结了人工劳动和物化劳动，既有使用价值，又有交换价值，完全具备了商品的属性，因此这次交易的实质是“水商品的买卖，并非真正意义上的水权交易”(曹明德,2004)。

也有一部分人持否定态度：东阳—义乌水权交易的客体是横锦水库每年4999.9万立方米水的永久使用权，实质上是水商品，而东阳市并不真的是该水商品的所有人。

我国明确规定水资源归国家，国务院和各级政府代表行使所有权。

政府仅仅是国家利益和地方利益的代表者、管理者、保护者，并不能对水资源进行买卖。

也就是说，他们有权对水资源进行宏观调控、微观调整和成本分配，无权利用市场来对水资源进行有效配置。

东阳义乌水权转让，还没有处理好与第三人的利益保护之间的关系。

东阳义乌水权转让之后，它相邻的地市就对这起水权转让提出了异议。

由于水文系统的相连性，东阳向义乌所卖出的水权，实际上是侵害了它的部分用水并且在东阳向义乌转让水权之后，它的水量明显减少。

1.2张掖市推行的水票转让制2002年甘肃省张掖市被水利部正式确定为全国第一个节水型社会试点后.开始探索新的水资源管理体制，在总量控制、定额管理的基础上建立了水票交易形式的水权转让制度。

其运行机制是：在核定用水户灌水面积、分析确定用水定额、层层分配水量的基础上向各用水户核发水资源使用权证书，详细规定了持证人拥有的水权标的、行业用水定额等。

农民以持有的水权证上核定的水量作为依据购买水票，用水时先交水票后放水，水票成为水权转让的载体。

如果超额用水，需要通过市场交易从有水票节余者手中购买，农户节约的水票在同一渠系内可以转让。

张掖市通过发放水票明确农民用水权利的制度，实际上是共有农业水权的内部权利结构安排。

这种以水票为媒介进行的水权转让，为其他地区引入市场机制，让个人用水者直接参与水资源节约和买卖活动，进而提高水资源配置效率提供了参照。

但目前张掖市的水权转让范围仅仅限制在农业内部，甚至是同一灌区内部，要扩展到不同地区、不同行业间的水权转让，形成真正的水权市场还有一定的困难。

在这次水权转让中首先，政府按照用地状况、用水状况来发放水权证，是一个水权初始分配的过程。

初始分配中做到了按时间优先，并且照顾和尊重历史习惯和河流的分布。

其次，张掖水票转让是水权在农业内部转让，并且只是在一个区域内转让，会影响到第三人利益和其他主体利益的可能性很小。

离我们设想的农业用水向工业用水的转让，跨地区、跨流域的水权转让的距离还很远。

1.3黄河水权转换黄河水权转换出让方按照《黄河水权转换管理实施办法(试行)》(第四条规定, 必须是依法获得黄河取水权并在一定期限内拥有节余水量或者通过工程节水措施拥有节余水量的取水人。

)也就是说, 出让方有两个必备条件，一是获得黄河取水权, 即直接取用黄河干支流地表水和流域内地下水的取水人，依法向具有管辖权的黄河水利委员会或地方各级人民政府水行政主管部门申请领取取水许可证，并交纳水资源费，取得黄河取水权。

二是拥有节余水量，即提出节水方案，进行节水改造工程的建设与运行管理，通过节水工程验收后证明其节余水量的存在。

而受让方不但要符合用水需求、提出合理性分析，更是有实力完成取水工程等项目的人。

从《黄河水权转换管理实施办法(试行)》的转换条件、转换程序、审批要求等规定看, 黄河水权转换针对的是规模较大的取水权的调整方案。

所以从第十三条“水权转换申请经批准后, 转换双方需正式签订水权转换协议, 制定水权转换实施方案。

水权转换协议应包括出让方和受让方名称、转换水量、期限、费用及支付方式、双方的权利与义务、违约责任、双方法人代表或主要负责人签名、双方签章及其他需要说明的事项”规定来看，目前黄河的水权转换主体应当是具备相当经济实力的独立法人及其他经济组织。

这类主体是符合法律规定的权利交易主体。

黄河水权转换虽然是一种受到多方限制的交易方式, 但它是一种以水资源使用权之一，即取水权为标的的交易，是一种真正意义上的水权转让的实践。

虽然黄河水权转换是我国水权转让的一种有益尝试，但是黄河水权转换也有其不可避免的局限性。

在这个水权转让中，它实现了由农业水权向工业水权转让的转让。

并且注重了水权转让的社会利益。

它不仅保障了农业用水，加强了农田水利设施的建设，而且使工业用水得到了满足，提高了水权转让的社会效益。

其次，这次水权转让并非基于市场规律由平等民事主体自发决定的，而是由政府商定的，政府在促成此次水权交易中起重要作用。

1.4漳河流域的有偿调水漳河发源于山西省，流经山西、河北、河南三省交界处，包括山西省平顺县，河北省涉县、磁县，河南省林州市、安阳县，是全国水事纠纷多发地区之一。

多年来上下游争水、两岸争水、争滩地纠纷不断。

为解决漳河水事纠纷，中央领导同志先后做过多次批示，要求相关省政府采取有效措施，妥善解决纠纷，维护两岸稳定。

水利部制定了晋冀豫三省的分水方案，于1989年经国务院批复(国发[1989]42号文件)。

近年来由于来水量的急剧减少，使漳河上下游和两岸的缺水矛盾难以缓解，纠纷没有得到彻底解决。

2001年，漳河上游管理局调整思路，以水权理论为指导，利用市场机制合理配置与管理水资源，经反复协商，上下游、左右岸三省有关地方政府及其水利部门达成共识。

漳河上游管理局与长治市水利局签订了调水协议书，分别与林州市、安阳县、涉县签订有偿供水合同。

2001年6月，通过长治市境内5座水库联合调度，利用汛限水位以上的水量，向河北、河南两省沿河村庄和灌区按0.025元/m3价格供水3000余万m3。

调水解决了沿河村庄和林州市、安阳县30余万亩耕地播种期灌溉用水，解决了几十万人的用水困难。

1.5宝鸡市的水权管理办法《宝鸡市水权转换管理暂行办法》规定，水权转换应在宝鸡市行政区划范围内进行，在转换中双方必须签署水权转换协议。

水权转换出让方必须是拥有初始水权并在一定期限内有节余水量，或者通过工程节水措施取得节余水量的用水单位或个人。

转换期限最长为25年，并不得超过出让方取水权许可年限。

转换的费用主要包括治水成本和合理收益。

在水权转换有效期内，受让方不得擅自改变取水用途，并严格执行流域水量调度指令，确保流域水量调度要求。

《办法》还规定，人的基本生活需求水量、地下水限采区、对生态环境分配的水权和对公共利益、生态环境或第三者利益可能造成重大影响的不得进行水权转换，不得向国家限制发展产业的用水人进行水权转换。

1.6山东省的用水总量控制管理《山东省用水总量控制管理办法》指出，鼓励运用市场机制合理配置水资源，区域之间可以在水量分配方案的基础上进行水量交易。

在《办法》指引下，山东省潍坊市临朐县水利局和寿光市水利局今年初达成了水权转让协议，临朐将在正常年份时每年向寿光有偿供水3000万立方米。

2 我国水权制度与交易中存在的问题由于在水权交易中政府起主导作用，加之程序的不规范，由此带来了一些主要问题：2.1水权不明晰一是所有权主体及其权利界限不明晰。

根据我国的《宪法》和《水法》，水资源所有权属于国家;农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有;即我国法律上的水资源所有权包括国家所有权和集体所有权两种。

但在实际水资源开发利用中，地方政府和流域组织却是事实上的水权所有者，从而造成法定所有权主体与事实所有权主体的不一致;实行取水许可制度后，水资源所有权与使用权发生了分离，然而《水法》没有具体规定国家如何行使所有权，也没有明确水资源费和水权交易收益是归中央政府、还是地方政府，或两者按一定比例分享。

二是使用权等他项水权不明晰。

除水资源所有权外，现行水法对水资源使用权、收益权等他项水权的权利主体、权限范围和获取条件等都没有具体明确的界定，使用权等他项水权的模糊降低了水权的排他性和行使效率，极易引起各地区、部门在水资源开发利用方面的冲突，不利于水权的转让和交易。

2.2没有建立起正式的水权交易市场长期以来，中国是通过行政手段配置和管理水资源，强调水资源的公共性，极大地限制了水市场的发育。

随着水资源供需矛盾的日益加剧，借助市场方式配置水资源的客观需求日趋强烈，但相应的调节、监管手段尚未建立起来，从而给一些临时的、应急的、地下的、隐蔽的、非法的、变相的、非正式的水权交易或水市场提供了空间。

交易制度的核心就是需要建立一套明确的交易规则和交易程序。

通过制定交易规则，为买卖双方进行交易时提供行为准则，同时建立起水权交易监管模式，从而通过水权市场来优化配置水资源。

目前我国水权交易还处于起步阶段，尚没有建立起完善的水权交易制度。

2.3缺乏有效的水权初始分配机制我国《水法》对水资源的所有权和使用权作了较为清晰的界定，但对于水源的配置和经营权却没有明确的规定，因此存在一定程度上的产权不完整问题。

在计划经济时代，我国主要通过行政手段来配水资源，国家养水，福利供水，客观上造成“市场失灵”和“政府失灵”。

目前水资源配置仍然主要是政府行为，并在实践中有更强化以行政手段为主要内容保障机制建设。

水资源属于拥挤性公共物品的范畴，具有典型的非排他性，但一定用水平下又具有竞争性和外部性。