第二讲 行政环境

第二讲加快改善行政环境治理的案例分析
本讲主要是围绕行政环境这个大主题而转开。

根据教材中案例的安排，本讲的主要内容有以下两个问题：
一、行政环境的基本知识
二、结合行政环境的基本理论分析教材中的案例1和案例2。

第二个问题是本讲的重点内容。

一、行政环境的概述
行政环境问题是行政生态理论的重要内容，是应用生态学的理论和方法研究行政管理学提出的新课题。

我们首先从生态学的观点来分析行政环境的特点和作用。

生态学形成于19世纪末和20世纪初。

20世纪50年代后，由于人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起人们对生态环境问题的普遍关注和高度重视。

拯救环境的强烈呼声促进生态学的更大发展。

行政生态学正是在这一背景下兴起和发展的。

1947年，美国学者约翰·高斯发表《政府生态学》一文，提出了行政生态问题。

1957年和1961年，利格斯·弗雷德分别发表了《比较公共行政模式》及在此基础上写成的《公共行政生态学》，其后又连续发表了相关论著。

在这些论著中，他把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、意识形态背景等联系起来考察，并从行政的经济环境方面将行政管理区分为三种模式：(1)融合型即农业社会的行政模式；(2)棱柱型即过渡社会的行政模式；(3)衍射型即工业社会的行政模式。

利格斯的论著确立了行政生态学的基本思想，开创了行政管理学研究的一个新途径，被认为是行政生态学的代表作。

此后，行政环境研究就受到行政学界和行政活动家越来越广泛的关注。

从20世纪80年代开始，我国行政学界也以极高热情研究这一问题，并结合我国实际出版了一批有影响的论著。

(一)行政环境的基本含义
行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。

这些条件有物质的、精神的；有有形的、无形的；有自然界的、社会的。

（解释举例）行政环境是行政系统存在和发展不可或缺的条件。

行政环境与经济、政治、文化、人口、民族和历史传统、国际环境密切相关。

经济环境起决定作用。

经济基础对政治上层建筑的制约作用，行政管理制度属政治上层建筑。

作为社会的总代表，它具有凌驾于社会之上的权力，但不能脱离经济基础而起作用，不能不受以经济基础为核心的经济环境的支配和制约。

主要表现是：(1)经济环境决定行政系统的产生和存在；(2)经济环境决定行政系统的性质、目的和历史使命；(3)经济环境决定行政系统的变化和发展方向等。

政治环境主要是指作用于行政系统的国家政治制度，如政权性质和组织形式、阶级关系、政党制度、立法、司法、军队、监狱等等。

行政系统是政治系统的组成部分，是国家意志的执行者，因而政治环境对行政系统的影响最直接。

尤其以政权性质、政党制度、立法制度为甚。

文化环境主要包括文化教育、意识形态、道德、国民心理、宗教等，人口、民族和历史传统均会对行政系统产生重要影响。

（二）行政管理与行政环境相互作用的基本内容
行政管理和行政环境之间虽也有自然形态的物质、能量和信息的交流，但主要地表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。

像生命系统和环境系统发生作用一样，行政环境的存在和发展，必然地和经常地向行政系统提出不同形式的需要，构成行政系统的资源输入。

行政系统经过加工改造后，输出决策、计划、法规措施等行政产品．以满足行政环境的需要。

行政环境和行政系统之间的相互作用就围绕着需要提出和需要满足以及二者的循环往复而展开的。

行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。

行政管理的公共性决定了它主要是满足那些关涉到全民的、重大的、国家权力机关授权解决的那些需要，如水电、突发重大自然灾害、环境保护等。

（三）我国现阶段行政环境的主要特点
1、和平与发展——时代的两大主题
（1）自20世纪80年代末苏联解体后，世界格局由两极抗衡向多极化方向发展，军事对峙逐步让位于经济、政治、军事、科技等国家综合实力的竞争；在处理国际问题上，和平对话比之军事对抗有更强的呼声，那么行政系统主要是以服务社会发展为目标，也侧重于以和平的方式处理国际事务。

（2）全球化、市场化的发展趋势也使得行政系统的职能服务于经济社会发展，比如加强经济合作、贸易交流，创造投资环境等等。

2、我国还处在社会主义初级阶段
社会主义初级阶段，主要是指：我国已进入社会主义社会，是社会主义社会的国家；我国是发展中国家，处在社会主义的初级阶段，即不发达的阶段。

我国的社会主义建设，必须从我国的国情出发，走中国特色社会主义道路。

”在我国，从事行政管理实践和学科建设必须立足于这一基本国情，也必将受制于我们的国情，比如我们的服务型政府建设还在探索之中，我们还无法享受到高效、透明的公共服务等等。

二、结合行政环境的基本理论分析教材中的案例1和案例2
（一）阅读案例，抓住基本的信息点（案例1，p29-34）和案例2，p32-34）
提示：
案例事件：地方行政系统在当前行政环境下做出的不良行为选择。

案例1中主要讲的是平贫困县的县政府搞些面子工程、修豪华的政府大楼、广场、修高尔夫球场、买高级轿车等浪费公共财政行为。

案例2主要是讲地方政府虚报GDP数字，导致地方的GDP统计和中央无法耦合的情况。

这是实际上是地方政府虚报政府政绩的情况。

（二）结合教材上的问题学生自主讨论
补充提示：
1、地方政府如此行为的原因？
2、当前的地方行政环境主要受到那些因素影响？如何改善或纠正？
3、如果你是地方政府的领导人或决策者，在当前的行政环境下你会这样做吗？
讲讲做或不做的原因。

答案提示：这两个案例典型地体现了在当前的形式和国情下，在以经济发展为首要目的和以经济发展为主要政绩考核的行政环境下的地方政府扭曲的行为选择。

要纠正这种行为，必须从改善大的行政环境入手，首先要重构对地方政府的考核指标，不能仅以经济发展为指标。

我们当前的行政环境也发生了变化，30年前我们提出以经济建设为中心，那个时候市场经济还没有建立和完善，政府继计划经济时代的传统承担了很多直接参与经济建设的职能，但是经过了30年的改革开放，我们的市场经济基本建立，政府现在的主要职能是为市场经济的发展保驾护航，而不是直接参与经济建设，那么政府的考核指标就不能再以经济绩效或者是直接的经济增长为主了，而是以为社会、企业和公众提供的服务质量为标准，比如为经济的发展创造良好的宏观环境，加快基础设施建设、完善法治、不再政企不分，与民争利、为公民提供良好的教育、医疗和社会保障等等。

其次，地方政府的政绩考核主体要多样化。

以前考核主体主要是上级政府，公民和社会等下层的基本没有多少参与和发言权、或者说的分量不够，在以公共服务质量为主要的考核指标必须引入公民和社会等考核主体，他们是公共服务的直接受众，有最切身的体会，也最有发言权。

而目前我们的公民和社会考评作用不大，所以出现了地方政府只唯上的面子工程、虚报政绩等行为。

再次，在以前的行政环境下行政人员形成了既定的行为模式，比如唯经济发展马首是瞻、对上不对下的思维定势等等，也要通过制度和法律来进行制止和纠正，以引导他们把行为的重点放到公共服务上来。

当然这主要是围绕行政环境分析这两个案例，主要是从行政环境的视角来切入，同学们也可以从其他的切入点来分析。

( 三) 学生代表发言，讲解讨论结果
记好学生发言的笔记，便于最后讲评
（四）教师讲评
讲评学生的成功与不足，补充学生未涉及到的知识点和分析视角。

作业：
1、同学们试着分析教材上的案例3和4，或者自己找些与行政环境相关的案例自行分析。

2、准备下一堂课的讨论第二章的案例1和案例4。