公共服务型政府的逻辑框架与建设策略

#&
!"#$%& !#$’(#’! $( )*+’$
政府转型始于二十世纪八十年代的西方政府再造，它的 核心理念是建立企业型政府。我国现阶段政府转型的一个重 要取向就是政府治理企业化，把企业的现代治理理念转化为 政府的治理理念。 首先要树立契约理念。契约理念既是市场经济的第一理 念、 又是西方国家社会契约论的核心。 契约理念在现代社会最 本质的体现就是以人为本。 因此， 建设公共服务型政府就要以 人本思想为指导， 培育和强化视公民为顾客的导向意识， 政府 以公民需求为第一需求，以公民满意度为衡量政府绩效的第 一标准。 其次是树立成本理念。政府治理如同企业治理一样都是 成本与绩效的统一。 政府治理不仅有经济成本， 更重要的是政 治和社会成本。 经济成本决定政治成本和社会成本， 经济成本 加大必然导致取之于民加大进而影响治理绩效。 因此， 政府应 该以取之于民最小用之于民最大为理念，更加注重社会管理 和公共职能的履行。 再次是树立企业家理念。现代管理的成本性要求政府的 行政首长增强企业家意识。我国现阶段政府人力资源建设仍 是注重公务员的政治能力、 执行能力， 而对于服务能力重视不 足， 特别是对政府组成人员、 行政首长的服务意识和能力的培 养重视不够。因此，必须以企业家式人力资本建设理念为指 导， 建设一支具有强烈责任感的企业家式公务员队伍。 （ 八）加强人才队伍和电子政务建设， 提升服务能力。 高绩效的政府公共服务需要结构合理、素质较高的人才 队伍为资源条件。建设公共服务型政府就要实施人才强国战 略， 坚持党管人才原则， 坚持以人为本和尊重劳动、 尊重知识、 尊重人才、 尊重 创 造 的 方 针 ， 加强政府的人才资源能力建设， 储备好、 发展好、 使用好人才队伍。目前我国人才队伍建设的 着力点在于： 一是创造留得住、 好发展的制度环境， 从根本上 抑制人才外流；二是切实解决教育投资过低和结构不合理问 题； 三是要充分发挥看得见的手的作用， 用政策手段调节人才 配置失衡问题。
（ 运作平台的， 因此是竞争型政府。 /.1
民本思想也是建设公共服务型政府重要的政治理论基 础。从唐太宗的 “ 水能载舟， 亦 能 覆 舟 ”、 孙中山的 “ 三民主 义”到中国共产党的 “ 全心全意为人民服务”， 都是以民为本
（ /01 思想的集中体现。
2"(）
尽管西方国家的主权在民、 社会契约思
（ 伍建设、 公平竞争制度与环境的建设等问题。 "#$
区域协调机构 第三部门
二、 以科学的发展观为指导建设公共服务型政府 十六届三中全会提出的科学发展观的思想精髓体现在统 筹城乡发展、 统筹区域发展、 统筹经济社会协调发展、 统筹人 与自然和谐发展、 统筹国内发展和对外开放， 为全面建设小康 社会提供强有力的体制保障。以科学的发展观为指导建设公 共服务型政府就 要 以 一 贯 之 地 坚 持 统 筹 、 全面、 协调、 可持续 的发展思想， 坚持以人为本， 不断完善政府的社会管理和公共 服务职能。 （ 一）政府转型与经济、 社会全面转型协调统筹发展。 改革开放以来， 我们的改革发展基本上是按照经济转轨、 政府改革、 社会全面进步的思维程序进行的。 经济转轨取得了 巨大的成就， 但是政府改革滞后， 就业、 社会保障、 突发性事件 频发， 这对政府的公共管理和公共服务职能提出了挑战。 现代 政府承担着推进经济社会协调发展的驾驭宏观、规范制度和 推动服务的职能， 公共服务型政府的宗旨就在于促进城乡、 区 域、 经济社会、 人与自然、 国内发展和对外开放的统筹协调发 展。 因此， 建设公共服务型政府要促进经济、 社会、 政府三维转 型的协调发展。 （ 二）以政府转型为宗旨推进政府改革。 转型是宗旨， 改革是手段、 是动力， 手段要为宗旨服务。 精 简机构裁减 人 员 是 政 府 改 革 的 重 要 手 段 和 必 不 可 少 的 环 节 ， 但不是政府改革的最终目的。建国以来的历次政府改革都没 没有上升 有跳出 “ 精 简 机 构 裁 减 人 员 ! 政 府 改 革 ”的 怪 圈 ， 到政府整体功能转型的高度来认识，没有明确政府改革的终 极目的。 现代社会的政府改革 （ 再造）涉及政府组织的结构性 变革， 治理方式、 方法的转变， 政府体制与运行模式的转型， 公 务员行为观念、 方式的转变等多维层面的问题。因此， 政府转 型应当以科学的改革观、 发展观为指导， 既要解决与经济社会 的协调发展问题， 又要解决政府职能、 公共权力、 依法行政、 防 治腐败与政府转型的关系问题， 实现机构、 人员、 职能、 权力的 统筹改革， 最终实现政府转型。 （ 三）以依法界定政府职能范围为前提， 重构行政审批制 度。 重构行政审批制度、 依法界定政府职能范围， 是建设服务 型政府的基本前提。 重构行政审批制度要遵循 “ 非禁不审”的 原则， 关键在于依法界定政府的职能范围， 确定政府的功能边 界， 使政府真正 成 为 一 个 依 法 行 政 、 权力有限、 以最小的成本 提供最优服务的公共政府。 重构行政审批制度、 建设服务型政府， 就是要让政府行为 真正从 “ 以 管 为 本 ”走 向 “ 以 人 为 本 ”， 从强调尊重政府权力 转向强调尊重公民合法权益上来， 通过体制改革和制度创新， 按照 《 行政许可 法 》的 规 定 ， 改革规范经济管理制度， 简化行
ห้องสมุดไป่ตู้
23,4）
政府竞争主要体现在
两个方面： 一方面表现为政府与市场、 社会公众之间的竞争关 系， 要求还权于 市 场 和 社 会 公 众 ， 还利于民； 另一方面表现为 区域政府之间的竞争关系， 要求引入企业经营管理理念， 服务、
（ /.1 23,4） 推动并参与竞争， 政府通过竞争更好地履行公共服务职能。
进入二十一世纪， 我国已进入一个更为深刻、 复杂的全面 改革时期，滞后的政府转型严重制约着社会主义市场经济体 制的完善和全面小康社会的建设。以公共服务型政府为目标 推进政府改革， 是加快我国经济、 社会全面转型的最佳路径。 一、 公共服务型政府的逻辑框架 （ 一）理论基础。 现代市场经济是责任经济、 服务经济， 政府是权利主体更 是义务主体，以为厂商和消费者提供良好的制度和环境服务 为己任。现代市场经济所倡导的顾客至上、 信誉第一， 注重成 本与绩效关系等思想文化，无不闪烁着为社会公众提供优质 服务的理念。以服务为本质特征的现代市场经济理论为建设 公共服务型政府奠定了坚实的理论基础。
政审批的项目和程序。政府要把市场能够做到而且能够做好 的事情交出去， 逐步退出竞争性领域， 规范和扶持非公经济进 入 “ 禁区”， 做到权利归民， 职能转变。 （ 四）培育第三部门， 构建多维治理主体。 现代市场经济条件下的公共服务型政府将以多维主体进 行社会治理， 集中表现为小政府、 大社会、 大市场的三维治理 主体。 在社会进步加速的转型时期， 各种社会问题日益复杂和 突出， 政府治理和市场治理都出现了缺位的问题， “ 看得见的 手 ”与 “ 看 不 见 的 手 ”已 经 不 能 形 成 稳 定 而 有 效 的 社 会 治 理 结构， 一些社会公共问题两只手的结合也不能得到有效解决。 —非政府组织自主治理的 因此，需要培育和发挥第三部门—— 功能。 政府与市场的一些职能社会化是现代文明的发展趋势。 目前， 我国第三部门的培育在法律地位、 治理机制、 人力 资源等方面存在一些与建设公共服务型政府不相适应的方 面。法律地位较低、 缺乏独立性， 干部任用和民主决策机制不 完善等状况严重制约第三部门的发展。 因此， 培育第三部门要 切实解决完善法律法规，使社会管理职能归位并加强人才队
2"(）
责任原则要求政府
建立一套完整而有制约机制的服务行政责任体系，使社会公 众能够有效监督政府， 真正实行民主行政和责任行政。 服务行 政责任体系应当由经济、 政治、 法律、 道德、 社会等方面的责任 制度构成。 效能原则： 效能是效率、 成绩、 功能的统一体， 效能最大 ,、 化是现代管理的本质要求和最终目的。科学的发展观更加注 重政府的服务功能， 因此， 公共服务型政府不仅要追求可以量 化的服务成效， 更要追求能够使经济、 社会、 自然可持续、 协调 发展的服务功能。 竞争原则： 公共服务型政府是以现代市场经济体制为 4、
政治文明建设研究"
公共服务型政府的 逻辑框架与建设策略
! 王悦荣
（ 广东省韶关市委党校，广东 韶关 40.(." ）
摘要： 建设公共服务型政府要以现代市场经济理论为基础、 以科学的发展观为指导， 改革 与 转 型 统 筹 发 展， 深化行政体制改革， 培育和构建多维社会治理结构， 创新民主制度， 建设公民社会， 不断提升公共服务意 识、 服务能力和服务效能。 关键词： 公共服务型政府；逻辑框架；科学的发展观；建设策略 （ .((, ） 中图分类号： !"#$%%%%%%%%% 文献标识码： &%%%%%%%% %% 文章编号： ’(()*+,-(+*(())*()
（ 三）建设路径。 目前我国建设公共服务型政府， 要以市场为基础， 分权为 前提， 法治为原则， 形成政府、 市场、 第三部门三维治理结构， 推进行政区划改革， 依法规范行政层级， 建立政府与社会公众
（ 之间的效能、 责任反馈机制。 /01
2"(）
如图：
湖北社会科学
!""#$%
33
中央 政府 法治 （ 原则） 省 分权 （ 前提） 区域协调机构 市场 （ 基础） 市场 县 竞争 县 竞争 省 效能责任 社会 公众 契约 评估
（ 2"(） /01
法治原则： 公共服务型政府是法治政府， 是有序的政 .、 府。 政府要依法行政， 无论是服务的政策、 手段， 还是服务的程 序都要法治化。法治原则要求政府建立健全适合现代服务行 政要求的行政程序法和行政实体法，依法重构和规范行政审 批制度。
（ /01 责任原则： 服务就是履行责任。 3、
%&’(&)）
（ 五） 减少行政层级， 合理划分中央与地方的财权和事权。 公共服务型政府从行政层级结构的角度分析，应当具有 管理幅度大、 管理层级少的特点。 我国现行的三级或四级地方 政府行政层级结构， 最大弊端在于人为增加了行政机构， 提高 了行政成本， 是集权化管理的体现， 没有充分反映管理就是服 务的管理本质。 从我国目前的行政体制改革来看， 应当撤销地 乡两级行政层级， 以区域经济协调发展为纽带、 由一个地方政 府牵头，成立区域非政府性的经济社会事务协调组织行使派 出机构的职能， 使政府真正成为有限政府。 作为公共服务型政府的中央政府，其职能应当主要通过 决策体现服务， 而地方政府则主要通过管理体现服务。 与决策 职能相比， 管理职能是大量的。 传统的集权式管理幅度理论已 经不适应日益分权、 民主的社会。现代信息技术的发展， 特别 是计算机管理信息系统的出现，为政府引入现代扁平化管理 理论提供了技术支持。 因此， 建设公共服务型政府就要科学分 解和下放政府的职能， 使地方政府的财权与事权相统一。 （ 六）创新民主制度， 建设公民社会。 创新民主制度，建设公民社会是建设公共服务型政府的 社会制度前提。现代社会是公民社会， 公民社会强调 “ 公民 性”。从组织结构上分析， 公民社会以非政府组织为主体； 从 权利与义务关系的角度分析， 公民社会强调公民权力至上。 公 民社会的重要特征对于公民来讲是权利本位，而对于政府来 讲则是义务、服务本位。建设公共服务型政府就是要坚持义 务、 服务本位， 为公民提供满意的公共服务。 公共服务型政府为社会所提供的最重要的公共产品就是 民主制度。 创新民主制度就要建立完善的信息公开制度， 确保 公民知情权、 公民参与国家事务管理权， 从根本上解决权利与 义务不对称问题；抓紧建立政府决策项目的预告制度和重大 事项的社会公示制度，建立和完善社会各阶层广泛参与的法 律政策听证制度 ； 加快有关政务、 政情公开的相关立法， 并赋 予根本大法的效力。 （ 七）引入企业治理理念， 提升服务意识。