美国“精明增长”实施问题及对我国城市发展启示

美国“精明增长”实施问题及对我国城市发展启示叶杉摘要：精明增长是美国为应对上世纪70年代城市蔓延产生的经济、社会、环境问题而建立的更有效利用土地的发展原则和规划实践。

在中国城市化进程中蔓延现象同样出现，并伴随着类似的城市问题。

本文以美国城市精明增长实践中存在的问题为研究对象，分析问题产生的根源和问题的种类，结合美国不同地区的实践经验及对精明增长政策的解读，提出解决这些问题的途径；在此基础上比较中美城市蔓延的表现、内因和采取的精明增长措施；最后根据中国国情，借鉴美国相关经验，从土地利用、交通规划、总体规划和公众参与四方面提出建议，以解决中国郊区蔓延和城区过度集聚的问题。

关键词：精明增长; 城市蔓延; 土地开发; 环境保护上世纪90年代，面对城市蔓延和郊区化引发的一系列经济、社会和环境问题，美国开始反思并提出了“精明增长”的理念，以保护环境和提高居民的生活质量为前提，积极推动地方经济增长。

在进行城市用地集聚发展和保护农田、荒地不被开发的实践过程中，出现了支持和反对并存的矛盾、协调多方利益的压力，表现为选择性实施的地方特性，从而产生了从政府到地方团体再到业主个人、从城市开发到基础设施建设再到建成居住环境改善等一系列新的发展问题。

本文以美国城市精明增长的政策内涵和实践经验为研究对象，着重分析实践中问题产生的根源、问题的种类，从而提出解决这些问题的途径；在此基础上结合中国城郊蔓延和城中集聚的格局，解析美国精明增长对中国城市发展的启示。

1.精明增长起源及相关理论19世纪末至20世纪初，小汽车的普及和公路大规模建设使美国率先出现城市郊区化的趋势。

1970年之后，以小汽车为主导的交通方式极大程度地加剧了城区就业和居住的低密度扩散，出现了所谓的“城市蔓延”（urban sprawl）。

新的城市问题接踵而至，损害了环境、经济、社会等各方面的利益。

与相对集中的城市发展相比，蔓延将使居民在城市建设上付出更大的代价。

20世纪90年代针对“城市蔓延”问题，美国提出了“精明增长”对策，并随着时间推移不断深化“精明增长”的内涵。

现在精明增长涵盖的内容的十分丰富，涉及土地使用、住区设计、生态保护、公共交通、多方利益群体参与等方方面面。

精明增长提出为政府创造一个既能满足土地开发利益，又能满足环境保护的要求两全其美的方法。

总的来说，精明增长是指一种创造更有效土地利用形式的发展原则和规划实践[1]。

主要可以概括以下十项原则：混合使用土地；鼓励紧密性的建筑设计；增加住房样式的选择；鼓励步行小区；创造有个性和富有吸引力的“场所感觉”；保留空地、农地、风景区和生态敏感地；加强利用在建成区内仍未开发的土地；增加交通的选择；坚持政府开发决定的公平、预知和效应；鼓励公众参与[2]。

根据美国规划协会报告(2002)显示：精明增长主要重新聚焦于中心城市、城市化地区、近郊和已被基础设施覆盖的地区的区域增长，减少了对新城市化土地、现存农田和环境敏感地区的增长[3]。

因此从土地利用的方式分类，精明增长主要表现为两方面：推动城市用地集聚发展和保护农田和荒地不被开发。

2.美国精明增长政策实践情况虽然在积极的倡导下美国城市开始普遍关注精明增长，但是为了成功，国家和地方的支持者必须提前明确发展目标，由此不同地区可能会产生不同的实践结果。

美国学者Downs （2005）指出，几乎很少有地方政府会去实践精明增长中所有的政策，取而代之的是当地执行者会根据自己的利益选择性地进行捍卫[3]。

因此，实施精明增长的途径可以是多种多样的。

2.1 支持者和反对者精明增长运动在地方层面是十分活跃的。

表1是在各类文献中经常出现的支持和反对精明增长的参与者分布情况。

从分析数据可以发现，在调查的美国城市中，57.1%的城市提及当选的官员是精明增长的拥护者。

其次是其他环境保护团体，被54.3%的城市认为是支持者。

精明增长团体、社区协会、地方报纸三个公共团体的提及比例分别是45.1%、43.6%、33.8%。

企业集团（16.8%）和非商业性公民组织（25%）只被很少城市的提到是支持者。

所有反对者中被提及最多的是开发商和房地产利益，接近三分之一城市这么认为。

虽然超过一半的城市中官员表示支持，15.4%的城市中官员反对精明增长。

最令人吃惊的是产权组织被提及的反对比例（20.3%）远超过业主组织（9.4%）或是社区协会（11.4%）。

总体来说，支持者的所占的城市比例是反对者的2.5倍有余。

可以发现，精明增长同时激发了支持者和反对者[4]。

支持者在地方层面起到了十分重要的作用，促进了政策的采纳。

表1 提及支持者和反对者的受调查城市的比例资料来源：Lenahan O’Connell. The Impact of Local Supporters on Smart Growth Policy Adoption [J]. Journal of the American Planning Association. 20092.2 两种精明增长政策类型在实践中，从土地利用的角度来看，精明增长可以表现为实现集聚增长和土地保护两者或单方面的一系列不相关联的政策。

三种内城再开发的政策为：（1）鼓励内填式和棕地开发政策，（2）鼓励投资兴建或修复现有的建筑物政策，（3）允许土地混合利用的分区政策；五种土地保护的政策为：（1）城市增长边界，（2）发展权购买计划，（3）发展权转让计划，（4）鼓励进行较小尺寸的分区政策，（5）鼓励交通导向型发展政策[4]。

表2是受调查城市中已实施和被要求实施8种政策的比例。

可以发现，与土地保护政策相比，多数城市更愿意采用内城再开发的政策。

土地保护政策中，最多的是占六成以上的“鼓励进行较小尺寸的分区政策”，最少的“发展权购买计划”只占11.5%。

“城市增长边界”在将实施的政策中比重最大，占7.5%，这些城市还是预见到了设立城市增长边界以控制郊区蔓延的有效性。

虽然公众经常反对高密度的居住和公共交通，超过半数的城市还是采取了“鼓励交通导向型发展政策”。

以提升居住质量和重建老的高密度社区为核心的内城开发政策更受支持，其中实施度最高的是“允许土地混合利用的分区政策”，占88%。

表2 受调查城市中已实施和被要求实施8种政策的比例资料来源：Lenahan O’Connell. The Impact of Local Supporters on Smart Growth Policy Adoption [J]. Journal of the American Planning Association. 20093.精明增长实践中产生的问题精明增长与长期在全美大都市区占主导的蔓延发展过程从本质上有很大区别，因此从蔓延转变至精明增长不可避免地伴随着在城市发展过程中产生的对发展利益和资本的再分配。

大多数美国人已经习惯了蔓延和蔓延带来的后果，但是他们无法完全确定精明增长会给他们带来什么。

面对着这样的不确定性，他们不情愿去承担如此巨变；如果隶属于那些会失去在蔓延时才有的利益的群体，将更难接受精明增长。

因此在当今这个复杂的社会里，任何基本布局的改变都会产生巨大难题。

下面分析精明增长实践中产生的具体问题。

3.1 从地方向区域层面的权利转移一些主要的精明增长政策要求政府采取在区域层面或州层面的行动，而不是土地利用权利集中的地方层面行动。

但是进行区域层面的行动必须要求地方政府在很大程度上向上级组织移交现存土地利用规划权。

在很多大都市区除政府之外无其他上级组织；即使有，大部分的当地政府也不愿意割舍现有的土地利用决策权；即使移交了权利，区域层面能发挥多大作用也备受争议。

事实上，向上级转移权力是十分必要的。

因为即使独立社区接受了地方城市增长边界，除非区域内所有社区接受，否则将无法阻止其他社区跳跃至边界外的郊区内发展；即使区域内所有地方各级都接受协调后的城市增长边界，也不能阻止私人开发商到都市区边界外或是更远的县开发。

只有州政府才有权利创立城市增长边界和严格地限制在边界外的增长，从而阻止“蛙跳式”发展。

如果这些增长不被阻止，城市增长边界只能发挥有限的作用。

3.2 增加的城市居住密度从根本上来说，精明增长影响的其实是成千上万的美国业主。

在大多数郊区他们组成了人数众多的选民团体。

几乎所有的业主都希望保持手中住房的市场价值。

和中国国情相似，住房是大多数美国业主最具价值的独立资产之一，也是在过去增值巨大的资产。

为了防止住房价值下滑，大多数的业主，尤其是郊区业主不愿意住区内出现任何比他们现有住房价格更低的居住单元，他们害怕低价房会降低他们住房的吸引力。

此外，很多业主担忧高密度意味着更严重的交通堵塞和拥挤的学校及其他公共设施使用。

还有很多郊区住户反对的原因是：蔓延性的空地开发将增加配套设施建设的税收。

他们也反对蔓延侵蚀了原本可供他们利用的空地。

因此，许多郊区住户倾向于从抽象意义上支持精明增长；一旦规划增加了附近的居住密度，触犯了自身利益，就会持反对态度。

3.3 上涨的住房价格精明增长提出在更小的土地范围内安置更多的居住单元使未来建设更紧凑；试图保留大量空地不被开发；希望阻止为满足住户在车程范围内寻求低价住房需求的“蛙跳式”土地细分。

以上三点都将最廉价的住房建设用地排除在外，房价必然上涨。

同时高密度开发将带来每公顷土地的价格上涨。

波特兰在实施精明增长后住房价格明显上涨，其原因是精明增长使波特兰成为一个更令人向往的城市，吸引了更多的居住者，而不是因为政策限制了住房供应从而影响住房价格。

因此，精明增长不是直接地产生更高的住房价格，而是有一种促进价格上涨的倾向。

3.4 悬而未决的交通问题精明增长的先天不足使其无法获得承诺的结果，在处理交通问题上表现的尤为突出。

事实是持续增长的社会财富和人口只会加剧交通堵塞。

经验证实在美国建设额外的公共交通设施几乎从未缓解地区的交通拥堵问题。

例如在波特兰、俄勒冈州，90年代加倍了轻轨建设，但是市民的乘坐次数也随之增加，交通堵塞更为严重。

原因是轻轨乘客主要是原来的公汽乘客，并非来自使用小汽车的人群，区域人口的增加战胜了由增加轻轨设施带来的轻微问题改善。

小汽车是主要的拥堵来源，公共交通设施的增加并没有降低美国小汽车的使用，设施的建设只是为使用公共交通的人群提供了多样的交通方式。

4.解决途径的探讨精明增长实际上是一场土地开发与保护的博弈，最终的目标是在保护环境和提高居民的生活质量的前提下推动地方经济增长。

它的实施影响着美国政府、各团体、业主、环境保护者、开发商等多方利益，因而难以一蹴而就，一次性实践所有的精明增长政策也不切实际。

但是通过政府的执行权力、环保人士的推动和公民的积极参与，将保障在城市中逐步实现精明增长目标。

4.1 突出政府的决策作用如果没有州政府的积极倡导和强大支撑，一个完整的、包含全部具体政策的精明增长战略在美国是不可能实现的。