公共治理理论对我国协商治理的有效适用及其梗阻破解

公共治理理论对我国协商治理的有效适用及其梗阻破解

作者：于江

来源：《理论导刊》2019年第06期

摘要：协商治理是公共治理理论的重要组成部分。中国特色社会主义协商治理必须首先解决西方公共治理理论在中国的有效适用问题，而不是将西方治理理论在中国社会进行简单嫁接。当下中国协商治理面临的困境主要是：协商治理研究的泛化倾向、协商治理主体的权威流失、协商治理官本位思想浓厚、协商治理共识难以形成。破解之策在于：建构中国特色社会主义协商治理的话语体系、确立中国特色社会主义协商治理的主体权威、整合中国特色社会主义协商治理多元主体的利益、建构中国特色社会主义协商治理的现代模式。

关键词：治理;治理理论;协商治理;有效适用

中图分类号：D610

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2019）06-0047-07

自1989年世界銀行描述非洲经济社会发展时首次使用“治理危机”一词，“治理”便因其适用性而被多学科采用，广泛运用于处理市场失灵与政府失效问题。与此同时，“协商民主”也成为西方学者研究对象，1980年约瑟夫·毕塞特所撰《协商民主：共和政府的多数原则》一文中第一次作为学术用语正式出现。在西方语境中，治理是相对于新公共管理，协商民主则是相对于代议制民主而言的。20世纪90年代，两者引入中国后，受到国内理论界的“追捧”，实现了“碰撞”与“融合”，学者们意图以治理理论解决改革后中国社会的种种症结，但实际收效甚微。

毋庸置疑，在西方治理理论影响下，一定程度上推进了中国民主政治建设。但“舶来品”的本性，也使得两者在中国“土壤”出现种种不适的情形。这种不适根源于西方治理理论在中国社会的简单嫁接，并带有西方意识形态色彩，以及西方治理理论面对深度改革变化的中国社会“无所适从”。本文的要义是：西方治理理论的有效适用必须解答“中国问题”，并根据改革的不断深入作出相应调整。

一、从西方治理理论的适用性到中国协商治理的逻辑理路

20世纪90年代，“治理”成为公共管理领域的时髦词汇，也成为叙述公共现象的频繁用语。所谓治理一般理解为“各种公共或私人组织、个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[1]。随着西方社会对治理的主体、类型、目标、模式等方面研究的持续深入，已经建构起

了相对比较完善的理论体系，在西方社会表现出的解释力和影响力日趋增强，并在西方政府和民众之中达成了基本共识。当下，治理理论的“有用性”已是不争的事实。中国语境下的国家治理“兼顾了转型社会国家的主导作用和治理理念所强调的社会诉求，同时实践过程中国家治理可表现为一个结构性的动态均衡调试的过程”[2]。这种中国式国家治理在内涵、形式、运转等方面与西方式治理存在差异。同样，中国的治理在哪些领域以及多大程度上借鉴西方公共治理理论也一直存在争议。“协商民主作为中国民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”[3]，也是国家治理的一种形式。本文将国家治理的“协商民主”界定为“协商治理”，以充分体现协商民主是以实现国家治理现代化为价值旨归，国家治理现代化需以协商民主为基本依托。笔者认为，西方公共治理理论对我国协商治理的有效适用主要体现在目标、理论、实践三个层面上。

首先，目标层面上。目标是问题产生的本真，治理理论适用性的研究必须首先回归到目标，即作为后发国家引用治理理论的根本目的。1987年6月邓小平在《改革的步子要加快》一文中，具体到改革的目标时鲜明指出：“我们的改革要达到一个什么目的呢？总的目的是要有利于巩固社会主义制度，有利于巩固党的领导，有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力。”[4]241党的十八届三中全会提出将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标”[5]，强调在中国特色社会主义制度的前提下对改革开放以来中国治理模式进行全面修正，从而实现国家治理现代化。以上两者表述上虽有不同，改革的目标是一致的，即要实现国家的现代化。后发国家治理的目标与西方社会是高度一致的，但也必须注意到治理理论的产生、发展、成熟是伴随西方国家实现现代化的过程，其成长的环境与后发国家不尽相同。发展进程不一致，也就导致了治理理论的“水土不服”，尽管后发国家与先发国家的期望目标都是实现“国家治理现代化”。

其次，理论层面上。治理理论有效适用的基本预设是着眼于解决中国社会的实际问题，不断完善国家的治理体系、提升国家治理能力。而理论上的偏差就在于，照搬西方的治理理论、简单套用治理模型、高估治理效能，特别是对西方的治理理论在意识形态上不设防，加大了治理的政治风险，极易导致改革的失败。而对中国社会现实存在的问题刻意回避或轻描淡写，一面高喊要实现治理现代化，一面对什么是“数字化治理”“跨界治理”“多元主体治理”等一知半解，把治理变成了“口号”。更有甚者，一边强调政府治理要实现“大数据分析治理”、社会治理要实现“网格化治理”，一边政府网站连信息公开都无法做到、基层社区缺少应有的电脑设备。

最后，实践层面上。中国协商治理存在理论与实践背离的问题，根源在缺少本土化。本土化不仅是理论上的建构，更需在实践上强化对国家现实的认知、问题的解决。借鉴西方治理理论需要借助西方治理工具，但更需结合中国实际，从应然比照、检视中国的现实和问题，从而触发本土理论形成，更有效解决实际问题。尤其应当警惕的是，在缺少本土化的条件下，运用西方治理理论容易造成误解中国的现实与问题，势必增加治理成本，影响协商治理的效果。可以确定的是，治理理论即使在西方社会也非“万能”，也有“失效”“失败”。2008年美国金融危机引发全球性经济问题，其影响持续至今。2018年12月美国府院之争引发“美国政府关门”，致使80万联邦雇员“失业”，几天内美国股市蒸发2.5万亿美元。这些事例实则是治理危机。引申到西方国家存在的“民主竞选举混乱”“民粹主义盛行”“暴力恐怖事件频发”“难民危机爆发”等问题，都是西方国家治理危机的主要表症。

二、当代中国语境下协商治理面临的困境

本土化协商治理理论构建绝不能无视对西方协商治理理论的借鉴，西方协商治理理论相对中国协商治理理论客观上具有“先在性”，没有借鉴就无法实现最终的超越，而“对西方公共治理理论的适用在中国的意义主要体现在过程意义上”[6]。那么，对本土“问题”的精准把握就必须从治理的过程意义着手。当代中国语境下，协商治理的突出问题主要表现在以下几方面。

首先，协商治理研究的泛化倾向。一是“协商”相关概念的泛化。“合作”“协商”“协作”“协同”“互动”等时髦词汇充斥在理论研究之中，陷入对各种词汇的解读，从词源学释义“协商”，或者诡辩“协商”与“民主”的关系问题，又或者建构一些“分辨率”极低的治理理论范式。我们不否认，从词源学角度开启理论研究有一定的价值和意义，但极易导致受众误解：既然采用了协商的模式，又怎会不民主呢？既然需要民主，协商便是选择的模式之一。协商与民主本就不可分割，协商原就是民主的内在属性。而对于“协商”如何体现中國特色、中西方“协商”差异何在、中国语境下如何走出中国路径等问题置之不理。笔者认为，与其耗费精力研究概念和定义，不如俯身探寻中国语境下协商治理的实际状况，直面中国协商治理的现实问题。二是协商治理的意识形态泛化。意识形态是一种观念的集合，自19世纪初法国哲学家特拉西提出“意识形态”概念以来，意识形态问题极受关注。中西方协商治理的语境存在明显差异，中国的民主政治道路与西方不同。我们从不否认中西方在意识形态领域的分歧和斗争，但在对待理论研究的态度上，一些学者“天然”地认为西方理论的“先进性”，基于西方语境下“多元”“平等”“民主”等概念对中国协商治理泛泛而谈，又不加思考和处理应用于中国社会。在具体研究中又未能有效平衡意识形态性与学术性，以意识形态性冲淡了学术性，失衡导致协商治理理论适用性不强或缺乏。固然中国协商治理的制度前提是社会主义，社会主义为其提供了基本适用场域。社会主义制度的优越性不代表当下的社会主义在所有领域都必然优于资本主义，学术层面的中国协商治理应着眼于应然上，为国家治理提供更多的理论支撑，避免协商治理理论研究替代意识形态宣传，从而失去客观性。

其次，协商治理主体的权威流失。从“1949年9月中国人民政治协商会议成功召开，中国协商型政治模式由思想上升为国家政治制度的范畴，标志着中国协商型政治模式的雏形正式形成”[7]，再到在十八大报告首次提出“协商民主”、十八届三中全会作出重要部署，到党的十九大提出要“推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[8]，内涵不断丰富和拓展。应该看到，中国协商治理理论与实践皆是在中国共产党领导之下形成的，协商治理的成功推进需要执政党不断积聚政治权威。《论语·子路》中有“上好礼，则民莫敢不敬;上好义，则民莫敢不服;上好信，则民莫敢不用情。”良好的政治形象是中国共产党作为无产阶级政党的题中之义，中国共产党同时又是执政党，良好的执政形象直接关系到执政的合法性以及协商治理的持续深入发展。但是，腐败现象和形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风“四风”问题对执政党形象造成了极大的损害，掉入“塔西佗陷阱”的风险始终存在，协商治理主体的权威正在流失。治理无疑是需要权威的，如果民众对政府制定的政策无论对错总是持有怀疑的态度，治理效力会“大打折扣”，协商便难以进行，协商治理将成为不可能。中国协商治理