试析欧盟国际危机管理的特点_优势及其启示

中共济南市委党校学报 1/2011
试析欧盟国际危机管理的特点、优势及其启示
丁 珊
摘要:随着国际政治的发展,国际危机管理成为各类行为体对外政策的重要内容之一。

欧盟共同外交与安全政策之下的国际危机管理呈现出独立性增强、民事与军事双重危机管理、注重后危机管理、多边危机管理等特点,这些特点正
是欧盟在国际危机管理方面的优势所在。

欧盟的国际危机管理无论是理念、内容,还是流程、方式对处于发展上升地位
的中国而言都具有一定的启示意义。

关键词:欧盟;国际危机管理;特点;优势;启示
作者简介:丁珊,山东大学政治学与公共管理学院国际政治专业硕士研究生(邮政编码 250100)
中图分类号:D814 1 文献标识码:A 文章编号:1672-6359(2011)01-0103-04
进入21世纪以来,各种危机频频地出现在人们的视野中,而其中涉及国际政治及安全领域的国际危机管理日益受到各国政府及国际组织的广泛重视。

欧盟作为国际社会中的重要行为体,多年来积极参与本区域的国际危机管理、探索管理新模式,其管理能力及管理方式呈现出鲜明的特点。

欧盟在国际危机管理方面存在一定优势,值得处于提升发展过程中的中国学习借鉴。

一、欧盟国际危机管理的特点
国际危机管理(International Crisis Manag e ment)是指在国际关系领域中,各行为体在面对国际危机时,为了防止危机扩大、避免战争,在有限的时间内制定正确对策、采取应对措施和政策选择,进而以和平方式最大程度上维护自身利益的行为。

本文中的国际危机管理!指的是狭义上的国际政治领域的国际安全危机管理,而非泛指经济学、社会学意义上的危机管理。

欧盟的国际危机管理则是其对外政策的重要组成部分,是在欧盟共同外交与安全政策的指导下进行的。

欧盟共同外交与安全政策主张各成员国在面对国际危机时能够通过协商与合作共同应对,积极参与国际危机的解决,加强欧盟在国际危机管理领域的话语权,进而提升其国际影响力。

可以说,欧盟共同外交与安全政策为其国际危机管理实践的顺利推进提供了有力支撑。

近年来,基于历史与现实的考虑,欧盟积极参与国际危机管理,独立主动地介入危机管理,通过民事与军事方面的管理实践增强国际危机管理效力,尤其重视后危机管理,在与世界其他行为体合作过程中逐步实现多边国际危机管理。

具体来看,欧盟国际危机管理主要呈现出以下四方面特点:
(一)国际危机管理的独立性增强,主动介入危机管理
对于借助美国力量维护欧洲稳定与安全的欧盟而言,在国际危机的处理中也多是依附追随于美国。

然而,随着一体化程度的加深,建立欧洲独立安全与防务体系的呼声越来越高,众多欧盟成员国希望通过参与国际危机管理提升欧洲的国际威望、增强其国际影响力。

欧盟逐渐摆脱美国小伙伴!的角色,独立地参与全面的危机管理。

欧盟对于危机管理的介入方式与程度是由其利益关切度决定的。

对于涉及欧盟核心利益、在地缘政治方面对欧洲产生至关重要影响的国际危机,欧盟持积极介入态度。

如波黑危机以及科索沃危机被欧盟视为家门口的事,坚持自主处理,而对于与其没有密切利益关系的朝鲜半岛核危机,欧盟并未表
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现出积极主动性。

可以看出,欧盟在国际危机管理方面更加独立与成熟,也更加实际。

(二)通过民事与军事活动实现有效的国际危机管理
欧盟注重软实力!的发挥,主张在和平原则的指导下通过输出规则、开展民事活动将欧洲模式推广出去,因此在许多国际问题的解决上侧重于运用民事手段。

欧盟通过组建欧洲警察部队保证其具备处理危机的民事管理!能力,同时,将警务、法律秩序、民事管理、平民保护和监控使命团作为欧盟民事危机管理的五个优先领域。

欧盟的第一次民事行动是在波斯尼亚和黑塞哥维那(简称波黑!)进行的,这也是欧洲安全与防务政策提出以来欧盟开展的第一个危机管理行动,欧盟警察团通过监督和指导波黑警察的管理和行动能力,确保当地警察体系的正常有效运转。

此后,欧盟在马其顿、格鲁吉亚、刚果(金)等地开展的一系列民事危机管理活动,充分表明欧盟民事危机管理正在不断加深与拓宽,为维护世界和平已经并将继续做出重要贡献。

基于对欧盟自身角色以及全球责任的认识,欧盟在历次国际危机管理中总结经验、调整战略、增强实力,安全防务意识大大增强。

欧盟不仅通过机构设置极大地提高了危机预警与监督管理能力,而且通过发展自身军事实力、借用北约等有利资源提升欧盟危机管理反应能力,如在政策上为军事发展提供支持,通过∀马斯特里赫特条约#(简称∀马约#)、∀阿姆斯特丹条约#(简称∀阿约#)以及∀圣马诺声明#推动欧洲共同外交以及共同防务的发展。

同时,欧盟通过增加用于危机管理的预算、进行军队结构调整、加强成员国之间协作等措施,加强欧盟的军事力量。

另外,为了有效达到危机管理目标、提升其国际地位,欧盟还与北约、联合国等组织保持密切的合作关系,充分利用这些组织的资源和力量提高危机管理能力。

这样,欧盟实现了民事危机管理同时适度的军事发展,其在安全理念以及防务行动能力方面都有显著提升,有力推动了欧盟国际危机管理整体水平的提高。

(三)参与整个危机管理流程,特别注重后危机管理
危机管理一般要经历前危机管理(即危机前的预警)、中危机管理(即对危机的应对与解决)以及后危机管理(即危机后对危机地区的治理),而欧盟在危机管理的流程方面走在了世界前列,探索出具有欧盟特色的危机管理理论与做法。

欧盟强调军事或者民事手段干预后的危机管理同样重要,这不仅关系到危机地区的经济恢复与社会稳定,同样关系到该地区以及国际社会的长久和平与繁荣。

因此,欧盟及其成员国积极参与危机地区的重建与治理工作,不仅投入人员与资金开展人道主义救援活动,而且派遣维和部队协助地区政治与法治的重构。

1999年6月的欧盟首脑会议通过了∀东南欧稳定公约#,以法律形式明确了战后重建的三大目标,即民主与人权、经济改革、发展与合作!,为具有欧盟特色的后危机管理提供制度性框架。

(四)管理方式由单边危机管理向多边危机管理转变
从历史角度来看,欧洲国家对其原有殖民地的单边危机管理形成了传统并成为冷战前欧洲进行国际危机管理的主要方式。

冷战后,一方面由于单边的危机管理需要付出巨大的代价,不仅军事以及财政支持方面大量的投入成为欧盟各国的负担,而且被指责为新殖民主义!的危机管理使管理各方面临一定的政治压力。

另一方面,全球化的发展呼吁多国合作解决安全问题,国际安全环境的变化将各国的安全紧密联系在一起,面对危机时,单个国家很难独立地保障自身安全。

欧洲共同外交与安全政策为欧盟的多边危机管理提供了政策框架和指导,不仅要求欧盟各成员国之间共同应对危机,而且推动了欧盟同世界其他行为体合作开展多边的国际危机管理。

多边危机管理方式的转变在增加欧盟国际危机管理灵活度的同时,有力推动了欧盟良好国际形象的树立。

欧盟国际危机管理的特点是在其参与危机管理实践中逐渐形成的,符合欧盟政治、经济、安全发展的实际,是欧盟对外政策发展的有力体现,也是欧盟国际危机管理的优势所在。

二、欧盟国际危机管理的优势
欧盟近些年来通过内外兼修!提升整体的实力与国际影响力,在国际危机管理方面取得了一些成绩。

由于特有的历史传统、政治体制、全球角色定位等因素的存在,欧盟的国际危机管理呈现出鲜明的特点,体现出了其管理理念以及管理方式方面的优势。

各优势的存在为欧盟在国际危机管理领域话语权的增强提供了保障,同时,为世界其他行为体的国际危机管理发展提供了有效借鉴与参考。

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(一)欧盟主动介入危机管理并采取灵活手段
面对全球发生的大大小小、形态各异的危机,任何国际行为体都无法参与到全部危机的管理中去。

在这样的前提下,欧盟根据利益相关度来判断是否介入危机以及危机管理手段,这是十分明智也是符合维护自身核心利益要求的。

同时,欧盟在介入危机中表现出明显的独立性,不再追随其他世界强权的意志,而是通过理性的判断,寻求提升自身利益的最佳途径。

欧盟在国际危机管理中懂得适当的退让与妥协,不仅为对方留有回旋的余地,也为自身利益的实现增添了砝码。

这种主动介入危机以及有限目标实现的原则在国际政治领域已经获得了广泛的共识,符合国际政治发展的大潮流。

(二)欧盟重视发挥民事力量并适度发展军事力量
随着国际格局的变动以及国际力量的重组,越来越多的国际行为体意识到,除了发展自身军事方面硬实力以外,民事力量的发挥同样有助于目标的实现。

民事软实力!的发挥作为欧盟的一大优势,不仅为欧盟有效参与国际危机管理提供了便利,而且对欧盟共同外交与安全政策目标的实现起到了推动作用。

对于大多数国际行为体而言,军事硬实力的缺失使其将对外政策的目光投到民事力量的发挥上来,愿意并希望通过对欧盟模式的学习,构建具有自身特色的国际危机管理体系。

(三)欧盟积极参与后危机管理
欧盟寻找到了提升国际危机管理效能及自身影响力的重要领域∃∃∃后危机管理,并为其他行为体的国际危机管理提供了可效仿模板。

欧盟及其成员国通过积极参与危机地区的重建与治理工作,帮助该地区实现经济恢复、政治改革、社会稳定、人权保障等目标,实现危机地区的长久和平与发展,同样可以实现参与国际危机管理、树立良好国际形象、扩大国际影响力的目的。

(四)欧盟危机管理采取多边主义的合作方式
随着全球化的发展,许多国际危机的解决单靠一国的力量是无法实现的,这时,需要在各国政府、地区组织乃至国际组织之间展开多边的合作与磋商,推动国际危机的最终解决,这符合国际政治中各行为体的基本利益。

欧盟的多边危机管理是内外双向的,既包括欧盟内部各成员国之间的合作,又涵盖欧盟作为地区一体化的国际行为体与世界其他国家、地区和国际组织之间的合作,这种务实、广泛合作的开展不仅符合欧盟各成员国利益以及欧盟整体的地区性利益,而且推动了其他国际政治行为体利益的实现。

三、欧盟国际危机管理对中国的启示
欧盟国际危机管理的优势一方面体现出欧盟作为地区化政治行为体进行危机管理的特殊性,另一方面,诸如加强后危机管理、开展多边主义合作等危机管理方式本身具有一定的普适性,世界其他国家和地区可以在借鉴欧盟国际危机管理优势的基础上,结合本国或地区的实际特点进行整合,实现特色化、地区化危机管理。

现阶段中国正处于飞速发展上升时期,除了妥善处理内部各种矛盾以外,也面临着在国际社会中实现和平崛起、构建和谐世界的严峻问题。

在这一过程中,积极参与国际活动、进行有效的国际危机管理,则有助于树立良好的国际形象,扩大国际影响力。

随着中国参与国际活动范围的扩大以及程度的加深,在国际危机管理方面需要借鉴包括欧盟在内的其他行为体的优秀经验,同时,结合中国自身发展的特点,逐渐探索出具有中国特色的国际危机管理之路。

欧盟国际危机管理理念以及实践的启示意义是显而易见的。

(一)完善危机管理法制建设,健全危机管理体系
欧盟发展历程中的每一步无不伴随着政治、经济、社会领域法律、政策、条约的制定与执行。

在国际危机管理方面,欧盟重视法制建设,为危机管理提供了有效的法律保障。

中国在积极参与国际危机管理实践的同时需要加快危机管理相关法律的制定和建设,同时强化危机管理各项制度,为管理和应对各种形式的国际危机提供法律依据,实现危机面前权责分明、组织有序、有章可循,形成高效、有力的国际危机管理体系。

(二)管理方式灵活化
欧盟在国际危机管理方面十分注重方式的灵活性。

涉足危机管理时,欧盟将有限的军事、民事、财政资源投入到与其自身利益相关的国家、地区或领域,实现效能最大化,这种独立的参与本身体现出欧盟外交的务实与灵活。

中国主张独立自主的和平外交政策,在是否介入某些国际危机的管理以及介入程度的考量方面,同样需要理性的态度和灵活的方式。

比如,在危机管理过程中,通过经济外交、文化外交、民间外交等方式,在危机各方之间
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进行巧妙的斡旋,进行适度的妥协与退让,最终促成危机的解决与自身利益的实现。

(三)增强自身民事以及军事管理能力
欧盟主张以非军事手段解决国际危机,坚持通过多边合作以及外交调解等方式,通过规范制度的力量实现危机管理的目的,维护世界的和平与稳定,这与中国坚持的和平外交政策不谋而合。

作为欧盟强项的民事力量一直以来都在国际危机管理中发挥着重要作用,中国在民事援助等方面的发展除了法律机制的保障以外更需要对民事领域资金、人员以及管理的大力扶持。

此外,欧盟近年来加大了军事力量建设方面的投入,为其危机管理行动提供了后盾式保障,这种军事管理能力的提升对于中国而言同样重要。

军事装备、反应能力、协作水平的发展都能够有力推动中国参与军事维和等国际危机管理行动效能的提高。

(四)参与危机管理的全过程
欧盟对于国际危机管理的参与涉及管理活动的不同阶段,在后危机管理领域的表现尤为突出。

出于对危机管理连续性的考虑,中国在国际危机管理过程中也需要对危机产生、发展、结束的整个流程进行参与,在危机管理的不同阶段采取不同的策略。

危机出现之前,树立危机意识,加强危机预警,尽量避免危机的爆发和升级;危机发展过程中,通过有效的危机管理,将危机的消极影响控制到最低;危机管理后期,通过人道主义救援、制度重建、政府改革等方式协助危机地区实现长效的后危机管理!。

这种对国际危机管理的宏观把握,不仅实现了对欧盟管理模式的借鉴,而且为中国与欧盟在国际危机管理方面的合作提供了观念性保障。

(五)加强多边合作,构建东亚地区安全机制
欧盟在国际危机管理方面强调多边合作,尤其是加强与周边国家之间的互动与往来。

中国作为处于地区政治结构转型、大国关系格局变动的东亚的重要力量,有责任和义务积极参与本地区多边政治与安全机制的构建。

一方面,中国需要加强与包括东亚国家在内的其他国际行为体之间的信息沟通以及获得资金、人员、技术方面的支持;另一方面,这些国家或组织需要中国积极参与到多边活动中,在恐怖主义、贩毒、移民、环境、地区安全等问题上与他们展开广泛合作。

欧盟提倡的超国家制度设计以及多边合作的方式为中国地区性作用的发挥提供了优秀模板。

四、结语
欧盟的国际危机管理不仅是欧洲先哲们对和平诉求的有力体现,更是欧盟对外政策不可或缺的组成部分。

经过长期实践与探索,欧盟国际危机管理形成鲜明的特色,既体现出欧盟政治发展的现状又为其他国际问题的解决提供了可模仿的范本,对于国际地位迅速上升的中国而且对于世界其他处于国际危机管理探索阶段的国家、地区以及国际组织都具有一定启示意义。

参考文献:
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(责任编辑 胡爱敏)
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