基于_城乡规划法_的公众参与制度

11２００８年第５期　第２４卷［摘　要］关于公众参与，《城乡规划法》提出了规划公开的原则规定，确立将公众的知情权作为基本权利，明确了公众表达意见的方法和途径，强调了按公众意愿进行规划。

随着《城乡规划法》的实施，规划师应具备社会沟通能力，加强社会活动组织能力和综合协调能力，以应对公众参与的前置情况。

［关键词］《城乡规划法》；公众参与；规划师的应对［文章编号］１００６－００２２（２００８）０５－００１１－０４　［中图分类号］ＴＵ９８１－０１９　［文献标识码］ＡPublic Participation Based on Urban-rural Planning Law/Sun Shiwen, Yin Y ue[Abstract] Urban-rural planning law makes regulations on urban planning publication, acknowledges the public’s right of awareness, and specifies the approach of public participation. With the implementation of urban-rural planning law, urban planners shall improve communication, organization, and coordination ability to deal with the preposition change of public participation.[Key words] Urban-rural planning law, Public participation, Reaction of urban planners基于《城乡规划法》的公众参与制度□　孙施文，殷　悦《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的颁布施行，不仅确定了新的规划体系和规划作用，而且确定了新的制度框架下城乡规划运作的基本结构。

作为国家法律，《城乡规划法》对城乡规划的开展所产生的影响是全面的和整体性的，因此需要对《城乡规划法》进行多方面的解读，从而为全面地理解《城乡规划法》和在今后工作过程中贯彻该法提供基础。

有关城市规划领域中的公众参与，近年来已开展了较为广泛的讨论，而且已经成为社会共同关注的重要内容，但真正有效开展公众参与的例子并不多，其原因主要就在于制度建设的欠缺。

关于城市规划的公众参与，在《城市规划法》中也有一些零星的条款，如规划公布等，但由于缺乏责任主体而难以有效执行。

更为重要的是，公众参与是贯穿于规划全过程的，需要有更为全面的相应制度的建设。

新颁布施行的《城乡规划法》对于城市规划领域中的公众参与制度做了多方位的规定。

尽管仍有缺陷，但就整体而言，制度的建设已经开始起步，并且已经有了较好的基础。

本文仅就《城乡规划法》所确立的公众参与制度对规划师工作有可能带来的影响，以及规划师如何应对这样的变化进行初步的讨论。

也就是说，我们在解读《城乡规划法》的时候要看到该法律的施行不仅将影响到规划师做什么，而且还会影响到规划师怎么做。

１《城乡规划法》中公众参与制度的相关规定根据《城乡规划法》的规定，公众参与已被纳入到各层面规划的制定和修改的程序之中，公众参与制度框架已相对完整（图１）。

１．１提出规划公开的原则规定《城乡规划法》确立了公告和征求意见是规划上报审批前的必备程序，而且将其作为城乡规划从组织编制到上报审批再到最后落实这个程序中的一个环节。

这些规定涵盖了整个规划过程，并覆盖了各个层面的城镇体系规划、城市总体规划、乡村规划、控制性详细规划及修建性详细规划等。

规划部门必须依法在法律规定的期限内在规划上报审批前公示相应的内容。

此外，除了批前公示之外，批后公示也是规划法里规定的规划审批后的必备程序。

组织编制机构12应当及时公布依法批准的所有的城乡规划。

１．２确立将公众的知情权作为基本权利《城乡规划法》对于规划信息向公众的公开，尤其是详细规划修改时向利害关系人的公开作出了明确的条文规定。

规划行政主管部门要建立一套相应的、完善的规划信息公开制度，以确保公众的知情权得以实现。

首先，要随时准备向前来询问的公众提供答复；其次，要在控制性详细规划、修建性详细规划修改时，主动征询规划利害关系人的意见，以确定规划修改的内容不会与相关公众的利益发生冲突；再次，要向公众提供规划监督检查的情况和处理意见，以接受公众的监督。

１．３明确公众表达意见的方式和途径公众表达意见的方式和途径是公众参与城市规划的基本手段。

《城乡规划法》规定的公众表达意见的方式和途径，主要有论证会或听证会、举报或控告等。

在城乡规划报送审批前，要组织论证会或听证会来听取专家或者公众对于规划的意见；在修改城镇体系规划或者城市总体规划时，要采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见；在修改修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面时，应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；在收到公众对违反城乡规划行为的举报或者控告时，应当及时受理并组织核查、处理。

１．４强调按公众意愿进行规划规划的公布和公示只是为公众参与城市规划提供了基础，而对于公众参与中所提出的意见的采纳与处理，以及这些意见对最后成果产生的影响则是关系到公众参与成效的关键性问题。

因此，《城乡规划法》强调了按照公众意愿进行规划，并把公众意见作为形成最后法定执行规划的依据。

《城乡规划法》规定，城乡规划在报送审批时，必须把所收集到的各类意见（其中包括人民代表大会代表的审议意见或者专家、公众的意见等），以及对这些意见的处置情况和相应的理由附在报送审批的材料中一并上报。

这一规定在某种程度上提供了由上级审批机构对公众意见及规划采纳和处理结果进行裁决的可能性，发挥上级审批机构的监督作用，从而保证公众意见对最后成果审批能够发挥作用。

这就明确了没有经过公众讨论的城乡规划是不能得到上级主管部门审批的。

１．５追究违反公众参与原则行为的法律责任《城乡规划法》对规划过程中开展公众参与的主要环节建立了相应的制度规定，对于未能执行这些规定而开展工作图１　《城乡规划法》公众参与框架内容的，在“法律责任”的章节中明确了将追究相关责任。

根据这些条款，凡是未按法定程序编制、审批、修改规划的，未依法公布规划的，同意修改规划而未听取利害相关人意见的，以及对于违法建设举报未进行处理的行为，都将由相关部门责令改正，并对相关负责人和主要责任人进行处分。

２公众参与制度的建立对规划师工作的影响从以上对《城乡规划法》相关条款的解析中可以看到，一方面，在我国的城乡规划中，公众参与的制度已经得到较为全面的建立，尽管其中有些条款还比较简略，甚至存在不完善的地方，但对主要环节已经有所规定，这为公众参与城乡规划提供了制度的保障，可以相信，随着《城乡规划法》的施行，公众参与将得到全面的开展；另一方面，这些条款的规定主要是针对城乡规划的组织编制机构和城乡规划主管部门的，充分体现了《城乡规划法》具有行政法的特性，但这并不意味着这一系列的规定对城市规划师的工作不会产生影响。

从我们对国外城市规划中的公众参与的研究看，公众参与城市规划对城市规划师的影响非常巨大，从某种角度讲，公众参与不仅将改变整个规划体系运作的进程及其机理，而且还将整体性地改造城市规划师的工作内容、工作方法乃至思维方式，对规划师的工作能力也将提出新的要求。

由于《城乡规划法》已经非常明确地规定了行政管理机构的工作内容，而且各地方的规划条例及相关的法规、行政规章等都具体规定了工作程序，因此下文的讨论主要针对规划编制机构中的规划师展开。

就总体而言，公众参与城市规划制度绝不仅仅只是公众在某几个阶段有发表意见的机会，也绝非只是规划师在某几个时段需要听取公众的意见，而是一个对规划运作体系和工作框架进行重新建构的过程。

在此过程中，规划师习惯的工作方式需要发生重大的改变，已经形成的思维方式将受到冲击，规划师所具有的工作能力将需要加强和完善，有的甚至要重新学习。

当然，本文无法穷尽所有可能的影响和变化，只是选择其中一些比较典型的内容进行简要阐述。

２．１公众参与前置根据法律的要求，规划在上报审批前需要公示，公众的参与必然会从不同的角度、不同的立场提出各种意见，而且会以不同的价值观来评判规划师所做的工作，对规划的内容提出不同的看法。

规划师面对这样复杂的情况，既不能无动于衷仍按着自己的想法一意孤行，也不可能对公众的意见照单全收，那么，规划师就面临着如何将这些意见整合起来并巧妙地融入规划方案中的问题。

因为法律已经规定要根据公众的意见修改规划，对公众提出的意见不予采纳的要说明理由，并且这些都要与规划一并上报，作为上级机构审批规划的依据。

也就是说，上级审批机关将对规划师对公众意见的处理结果进行再评估，这就要求规划师不能随意地处置公众意见，无论采纳与否，所有对公众意见的处理都要经得起他人的评估。

在此过程中，规划师至少面对着两方面问题的考量。

首先是规划师和公众之间的关系及谁有权决定规划的内容的问题。

以前，规划师可以根据自己的判读与理解，凭借自己的喜好，套用或者创设一个模式、结构来组织规划。

但现在至少需要向公众解释为什么是这样的结构、为什么是这样的形态，这个结构为什么是合理的、为什么是完美的，规划师能讲得清楚吗？公众是否能接受这样的解释进而最后接受这样的结构和形态？当公众的诉求和具体的利益与这样的结构和形态不相适应时又怎么办呢？这一系列问题就将随着这样的追问而不断出现。

在这一过程中，规划师考虑问题的方式和起点就会逐渐地发生改变：过去，规划师从“我”出发，即规划过程建立在“我”想要怎样或者“我”觉得应该怎样上，这里的“想”和“觉得”常常是建立在自己的想象基础上的，而现在则需要转变为公众想要怎样，或者公众觉得应该怎样，而这里的“想”和“觉得”是建立在各种各样的人的交流、讨论甚至争论的基础上的。

规划师在这种转变中需要以当地的居民作为思考问题的出发点，“以人为本”。

这也许说起来并不难，至少我们相信现在绝大多数的规划师都会这么说，但做起来肯定就不像说起来那么容易了。

这种转变不仅是考虑问题的出发点的改变，而且还是整个思维方式和工作方法的转变。

也就是说，建立在完全“自上而下”基础上的规划工作内容、方式将不能适应“自下而上”的规划需要。

这也是国外许多国家在近几十年中规划内容、方式、方法改变的重要原因。

其次是规划师如何建立一个整体性的能够包含公众意见的框架。

公众的意见显然来自不同的价值观、立场等，那么规划师将以什么样的方式、站在什么样的立场上来整合这些观点和要求？规划师代表谁编制规划？过去，规划师可以非常自豪、非常响亮地说自己不带有任何的私人（或部门）利益而是站在公众利益立场上，不偏不倚地依据国家法律法规、国家规范、技术规定等来进行规划。