油气开发国家、地方政府收益分配文献综述

油气开发国家、地方政府收益分配文献综述摘要：油气资源开发中国家与地方的利益关系对于地方经济及国家油气资源开发政策的实施都具有重大的意义。

油气资源总体收益由“税”、“矿权收益”和“投资收益”三部分构成，其中，“税收”归属于中央与地方政府，“矿权收益”归属于资源所有者，“投资收益”归属于开采商。

由于国外发达油气开发国家，例如，在挪威、英国等油气资源主要集中于北海海域的国家，法律认定油气资源属于国家所有，所以在中央政府与地方政府之间不存在由资源所有权引发的利益纠纷；在美国、加拿大，地方政府和联邦政府都拥有一定的油气矿产资源，并且地方政府拥有立法权，所以可以通过税收等法律手段平衡协调国家和地方之间的利益关系。

然而在我国只有国家唯一享有对矿产资源的占有、使用、收益和处分的权利，因此在油气资源开发中形成了中央与地方政府收益分配的关系。

但目前我国在油气资源开发中形成的中央与地方政府收益分配的制度上存在着许多突出问题，国内很多学者都从税收入手，提出关于收益分配制度改革的建议。

关键词：油气开发；地方政府；收益分配一、理论分析和综述（一）油气资源矿权制度存在的问题是中央与地方收益分配关系存在问题的根源我国学者胡健、马行天、张凡勇研究认为，国家与地方之间的利益关系表现税费在国家与地方之间的分配。

中国油气资源的开发收益分配从根本上讲是由油气资源的开发管理制度（即矿权制度）决定的。

而我国关于油气矿权配置体制维持了油气资源的一级（国家）所有和一级开采的基本格局（除了陕西的延长油田隶属陕西省政府开采是特例）使中央与地方的收益分配的有效平衡存在很大问题。

刘春宇、陈彤认为，制定合理明确的油气资源矿权制度是解决油气资源开发中央和地方利益冲突的关键。

我国油气资源初始矿权的国家所有在高度计划经济时期是符合实际的，因为这样既有利于促进全国范围内油气资源的合理开发、配置和使用，又有利于形成合理的产业布局和经济发展格局。

但随着市场经济体制的逐步建立，地方经济利益逐步产生并开始成为与国家统一资源配置相抗衡的力量，其具体表现为地方政府与中央政府的利益冲突。

而油气矿权制度的不明确、不合理是油源区地方政府与中央利益矛盾冲突的出发点和前提，具体表现为矿权和地权的不统一。

武盈盈认为，我国《矿产资源法》明确规定矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权，因此导致了中国在处理中央与地方利益分配问题上比其他国家面临更大的挑战，一旦利益不能得到有效平衡，就可能引发一系列矛盾和冲突。

李寿武认为，我国矿产资源实行高度统一的一元所有权制度，所有矿产资源归国家所有，而土地资源实行二元所有权制度。

所以油气资源的载体为集体所有土地时，这两种彼此独立的财产权利会发生冲突。

杨嵘、沈幸研究指出，要从根本上消除政府间的矛盾就必须构建更加清晰合理的矿权和地权制度，在石油开采问题上应坚持所有权和开采权的集中统一。

王承武、蒲春玲研究指出，我国在矿产资源一级所有一级开采的矿权体制下由于国家拥有矿产资源的所有权、开发利用权以及资源收益权，而资源产地政府不是产权主体，既不能获得所有权收益又不能获得开发收益，唯一能够获取资源收益的方式就是参与矿产资源税费的分享。

资源的国家占有排斥了资源地政府对资源的支配权利和参与资源利益分配的权利，割断了资源地经济发展与资源优势的相关性，导致资源地不能依靠和发挥资源优势取得经济上的发展，造成“富饶的贫困”现象的出现。

（二）市场化的油气资源矿权转移制度是协调中央与地方收益分配的重要手段胡健、马行天、张凡勇研究指出，建立市场化的油气资源矿权转移制度，改变过去油气资源矿权无偿转让的状态，使矿权收益清晰化，货币化，是保证矿权所有者利益和促进油气资源合理有序开发利用的根本手段。

杨朝斌、孟宪刚研究指出，征收探矿权转让增值税不仅可以防止倒卖探矿权获取暴利还可以避免重复征税，减少矿产资源占用者的经济负担。

李寿武指出应当健全矿业权市场，这样既明晰了矿权收益的内容和各类矿权人的所得，也规范了政府和企业的关系和行为，使油气资源的开发真正纳入市场经济的轨道。

（三）忽视油气资源产地因开发资源所承担的巨大成本，导致收益分配不均衡姚仲恺针对我国现行资源分配体制提出这一体制明显忽视了地方政府和资源所在地居民的利益，地方政府和资源所在地居民在资源开发与经营中得到的利益较少，矿产资源开采的安全成本、发展成本、退出成本特别是环境成本并没有从资源开发收益中得到有效补偿；因此，在资源开发过程中应积极构建资源共享机制，对资源开发收益在中央、地方、企业和当地居民进行合理的分享，并加大对资源所在地政府和居民的补偿力度，以弥补地方政府和当地居民由于煤炭资源开发所承担的额外成本。

郑石桥认为，我国内部收益分配不公，出力区与收益区区域错位，中央政府行使对资源的处置权和分配权，地方政府却承担了开发资源带来的大量成本而没有将自身的资源优势转化为经济优势，需要中央政府的特定政策才能解决这一问题。

张颖、岳巧红认为应当构建资源共享机制，在资源开发的利益分配中应充分考虑各利益主体应有的地位，尤其需要考虑资源所在地及其居民的利益问题。

武盈盈通过对矿产资源开采环节相关经济主体利益分配扭曲状况的测算可知，本应属于资源所有者、中央政府及矿产资源所在地的权益转移到垄断开采商手中成为巨额利润，这种扭曲的分配状况进一步导致了资源所在地地方政府纵容甚至参与油气资源乱开滥采行为。

（四）油气开发中所涉及的税费及其分配问题是中央与地方收益分配的关键吴文洁、胡健认为，我国的石油税费结构设置不合理，石油税费制度缺乏灵活性，完善这些方面才能建立与国际接轨的公平合理的石油税收制度，促进石油天然气的合理开发利用。

刘宇春、陈彤认为，中央与地方的资源收益比例不合理，调整后油气资源补偿费率和资源税费依然偏低，应当按照国际惯例，以销售收入为基准制定石油、天然气资源税，同时结合《中华人民共和国民族区域自治法》有关规定，提高民族区域自治区的石油、天然气资源税。

高凌江、李广舜认为，我国税费体系过于复杂，单位税额总体偏低，地方收益过低，合理调整资源税税额，实行差别征收率以及改革资源税的分成很有必要。

张颖、岳巧红认为对资源开发企业的税收按属地原则征收，划分好中央与地方的分配比例，不仅能让地方感受到中央企业为资源地经济带来的实惠而增加资源开发与管理的积极性，还能使资源地政府增加财政收入，增加自我发展能力。

李永军、龚战梅则认为按照中央与地方政府的事权，划分各级财政的支出范围；根据财权与事权相统一的原则，合理划分中央与地方收入，实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；合理的事权划分是财权划分的基础。

武莉莉认为，在矿业权制度的基础上，改革矿产资源补偿费制度，在理清矿山企业税费关系的同时，进一步开征环境税、企业持续发展基金、矿山复垦保证金等促进矿区所在地经济的持续发展。

王鹤霖指出，应尽快加开环境税以体现油气行业经营活动对资源所在地生态环境的合理补偿并且要调节行政税税率，税收适当向地方政府倾斜，这样会有利于调动地方政府执行政策与开展正常活动的积极性，进而保护中央政府的利益。

王承武、蒲春玲认为，我国矿产资源单位税额总体较低，不利于地方经济的发展；资源税计税依据和计征方法不合理，地方政府不能通过税收形式参与分享资源价格上涨所带来的巨额收益分配，同时还要承担由资源开发带来的环境问题；并且我国资源税的课税对象不分省内省外消费，油气价格比较低，从而造成石油、天然气等初级产品大量输出产地时收益外溢效应比较严重。

周丹、熊华丹认为，我国矿产资源税费制度混乱，类别定性模糊，依据不合理，比例欠妥当，归属有争议，应当厘清税费关系，科学设定类别，以完善我国矿产资源利益分配制度。

二、小结分税制的财政体制理顺了中央和地方的分配关系，使得油气资源的税费成为地方政府参与国家油气资源收益分配的主要环节。

但是我国的油气资源实行高度统一的一元所有制度而土地资源却实行二元所有制度，当油气资源的载体为集体所有土地时，财产权利就会发生冲突；在油气资源开发过程中忽视资源地的利益，资源多采用中央企业直接开发为主，输出为主的开发方式，并未拉动资源地的经济增长；中央权利机关的权利具有最终性和最高性，而地方政府的作用范围具有区域性，其权利运作具有隶属性，但是地方政府承担了油气资源开发中所造成的环境问题和地方居民的利益问题，并在推动当地经济发展方面肩负主要责任。

因此，油气资源收益在国家和地方政府间的分配问题很重要。

本文认为，应该提高资源税、矿产资源补偿费等单位税额使其与国际水平一致，体现油气资源递耗资产的性质；合理制定油气开发中所涉及税种的归属及其计征依据以及各个税种收入在中央与地方政府间的分成比率；对油气资源在原产地消费和在产地外消费采取不同的税率，后者比前者高，并且征收意外所得税使得地方政府分享因资源价格上涨而产生的巨额收益；增大中央对地方的转移支付，重点补助与国家宏观经济政策相联系的能源领域；提高和增加地方自有的原油加工量、储备量、自处量的比例，给地方一定的油气经营的自主权，提高地方参与油气下游产品发展的积极性，增加地方税收，发展石油化工业，促进第三产业的发展，增加群众的收入。

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