公共危机治理中政府与NGO的合作机制【文献综述】

文献综述

行政管理

公共危机治理中政府与NGO的合作机制—基于对汶川地震的个案

研究

一、引言

非政府组织是20世纪后半期兴起的社会民间组织，作为一种制度创新，其为解决市场失灵和政府失灵提供了新的可能。作为公民社会的重要组成部分和治理的主体，非政府组织在社会服务、经济发展、推动政治改革以及社会整合等方面发挥了越来越重要的作用。自20世纪八十年代以来，我国的非政府组织获得了较大的发展。

非政府组织作为我们经济社会发展中的一支重要力量正在兴起并积极参与应急管理和灾害救援等任务。随着全能型政府向有限政府的转变，非政府组织在一些公共危机事件中扮演着越来越重要的角色，但是相比于一些西方国家的非政府组织在救灾过程中发挥的作用，中国的非政府组织还是显得有些力微。归纳出当前我国非政府组织所具有的显著特性：一是政府主导非政府组织的生成和发展，二是非政府组织具有“官民二重性”的结构模式。

对于如何构建我国政府与非政府组织合作伙伴关系，本文分别从政府和非政府组织两个维度进行了探讨。政府应该提供制度支持，创造良好发展环境，包括完善法律政策、完善资金支持体系、强化竞争。非政府组织自身应加强组织建设，增强自身能力，着力点在于明确组织使命、完善自律机制以及强化筹资能力。

二、主题

美国特拉华大学社会学教授E.L.克兰特利（E.L.Quarantelli）从社会学角度对非政府组织在各类灾害的紧急应对中的作用进行了深入的研究，发表有关论文一百多篇，研究涉及大规模危机疏散过程中的社会支持系统、社区灾害紧急应对行动中的市民组织的危机管理、剧毒化学药品突发事件中社区组织的预备和应对行动、救灾中社会组织和政府部门的互动作用等方面。

以罗森塔尔（Uriel Rosenthal）为首的几位学者也于1989年编辑出版了研究论文集《处理危机：灾害、暴乱及恐怖主义管理》一书，该书首次对组织结构和危机管理的关系进行了探讨，

指出了传统科层制的组织结构在突发事件紧急应对中暴露出的问题，强调了影响危机有效应对的深层次的社会管理系统问题。

90年代各国学者们开始从宏观层面上探询本国非政府组织的发展情况。其中最有代表性的就是美国的约翰.霍普金斯大学莱斯特.萨拉蒙（Lester M.Salamon）教授主持的非政府组织（非营利组织）国际比较项目，此项目囊括了41个国家。基于对41个国家的分析，萨拉蒙发现:在世界上几乎所有的国家里，都存在一个由非政府组织组成的庞大的非营利部门，这些非政府组织对包括危机治理在内的社会管理和社会发展起着巨大的推动作用。

进入新世纪，特别是美国发生了9.11恐怖袭击事件，国外学者加强了针对恐怖主义突发事件应对的研究，强调非政府组织在灾难的防备、紧急计划以及灾后处理等方面发挥的积极作用。同时，美国联邦政府也更加注重非政府组织在应对恐怖袭击等突发事件中的作用，在全国范围内发起了“市民团队”（Citizen Corps）计划，力图通过政府的引导将非政府组织更好的协调起来，在危机治理中发挥更大的作用。

通过以上分析可以看出，由于西方发达国家的社会发育相对完备，西方学者对于非政府组织在危机治理中的作用认识比较早，研究也相对成熟，有许多值的我们借鉴的方面。但我们也应认识到各个国家的非政府组织发展情况不同，好的理论应该与本国非政府组织的特点结合起来才能发挥作用，况且国外学者的研究也有不完善的地方。

国内学者对于危机治理的研究起步较晚，开始于20世纪90年代。最初这些研究大都是围绕以政府为主体的公共危机管理，着眼于构建政府危机管理体制，对于公共危机管理中非政府组织的作用，当时学界还没有系统深入地研究。但政府是有限的政府，所能够提供的公共服务有时并不能够满足需求，应对危机也同样如此，政府同样需要依靠非政府组织的力量来共同应对。2003年“非典”危机之后，关于危机治理的研究进一步展开，学者开始重视非政府组织的力量在危机治理中的积极作用。

张成福教授在《公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择》一文中强调，要实行整合的危机管理（integrated emergency management system），“危机管理是政府的职责,各级政府在危机管理中扮演着十分重要的角色,但是,有效的危机管理需要政府、公民社会、企业、国际社会和国际组织之间的协作伙伴关系（working partnership）”,其原因在于危机是没有边界的，受危机影响的是各种利害关系人，危机应对需要调动各种资源。因此，作为公民社会主体的非政府组织理应在危机治理中发挥作用。

薛澜等学者著的《危机管理：转型期中国面临的挑战》一书中指出：要最大可能地吸纳各种社会力量、调动各种社会资源共同应对危机，形成社会整体的危机应对网络。要充分发挥非政府组织在危机应对中的作用，认为“非政府组织在危机管理中的不可或缺的重要作用，不仅体现在危机事件已经发生后所采取的减灾、救灾和灾后的各项恢复重建活动中，也同样体现在危机意识的社会宣传、危机萌芽状态的预警和监控等各个阶段”，并且比较了政府与非政府组织参与应急管理的异同。

政府因其职责、地位和手段之所在，在公共危机管理中必然起主导作用。但政府是有限的政府，所能够提供的公共服务有时并不能够满足需求，应对危机也同样如此，政府同样需要依靠社会组织的力量来共同应对。当然有的学者一也一意识到这一问题的研究意义，如张成福在《公共危机管理全面整合的模式与中国的战略选择》一文中、毛寿龙在《危机呼唤市民社会》一文中、薛澜等在《美国危机管理体系的结构》一文中、龙太江在《社会动员与危机管理》一文中都提出了在公共危机管理中应该重视社会力量的参与作用。但对公共危机管理中非政府组织的参与这一专题进行研究得并不多见，笔者所见只有安建增的《非政府组织在应对公共危机时作用的探析》，石奎的《危机管理中非政府组织的作用》，顾亮、刘善堂的《我国非营利组织发展之困境及对策研究一以非典时期非政府组织的相关活动为研究个案》，以及卢汉桥等的《非营利组织参与危机管理的途径和影响分析》，沈荣华的《非政府组织在应急管理中的作用》均对此做出了初步研究。

从以上国内学者的研究可以看出，2003年“非典”以后，以非政府组织为主体的社会力量在危机治理中的作用逐渐受到重视。但对于如何让民间力量有序、有效的参与到危机治理中来，特别是如何在政府的引导下，让民间力量成为与政府形成良性互动关系的危机治理主体，学者研究的还比较少。因此，本文在学者已有的研究基础上，借鉴若干思想和观点，以危机治理中的非政府组织参与研究为选题，试图以5.12汶川大地震后民间组织的参与状况为例，同时借鉴国外成功的经验，对危机治理中非政府组织的参与问题做一些探索，并提出相关的对策建议。

三、总结

综上所述，国内外学者关于公共危机治理中政府与NGO之间合作机制的研究为本文写作提供了极有价值的文献和论点支持，并且通过对上述文献的阅读，较为全面地认识了政府与NGO的合作机制所涉及的发展过程、原因及利弊问题。在此基础上，对汶川川地震紧急救援阶段NGO与政府协作状况进行了实证分析，并对不同类型的NGO与政府的合作进行案例分析，总结归纳出其中存在的问题。详细借鉴境外抗震救灾中政府与非政府组织合作的成功经验，得出对于我国抗灾中