福利国福利多元主义和福利市场化探索与反思

“福利国”、“福利多元主义”和“福利市场

化”探索与反思

黄黎若莲

2012-11-27 15:01:45 来源：社会保障制度 2001年01期【作者简介】黄黎若莲，香港城市大学公共管理与社会政策研究中心，任职于联合国社会政策处。香港

本文的目的是重新探索（revisit ）一些近代社会福利理念以及福利发展道路的选择和背景，从而以历史的视角反思当今我们面对的困扰和可能走进的误区。

首先让我们回顾历史。传统的社会福利方式是什么？背后的理念为何？在人类社会未进入工业化和现代化之前，传统的福利工作就是家庭、社区、教会、行会和慈善团体为其成员在日常生活上给予的照顾和遭逢危困时提出的特殊帮助，政府绝少对其子民提供直接的生活补助。在华人社会，家族、乡里的互济功能尤其显著。一个公认的说法是：传统中国的社会福利制度就是家庭福利制度。政府对老百姓的救援只在大规模灾荒及饥馑的情况下发挥作用。

工业化和现代化改变了上述的状态。由于个人和传统组织承受风险和解决困难的能力日渐减弱，以社会力量共同筹组的支援工程变得重要和迫切，制度性的社会福利设施得以确立。特别是在二次大战之后，资本主义国家与社会主义国家都各自对其福利制度进行了拓展和完善，巩固了以政府力量为主导的公共社会服务系统。

在西方，政府为国民提供基本生活需要（basic needs guarantees）和负上

生存风险最终保证的做法称为“福利国”模式（welfarestate model）。这是相对于早期强调个人与市场为满足生活需要的主要渠道、慈善团体作为补充来源、政府只作低度介入的“剩余福利模式”（residual welfare model）而言的。“福利国”亦有人称为“制度型福利”（institutional welfare model）（Titmuss，1974）。理念假设是，大部分的社会问题，包括生活困难的产生，都是由社会结构变型和异化所导致，单凭私人、民间社团和志愿组织的能力无法妥善解决，需要政府的高度承担和投入，以其权力、威信、动员能量、资源，解决有关的困难和满足社会需要。具体的做法是政府把大量公众资源用于社会建设，为国民提供高水平和全民性的服务，以集体干预调整市场分配不公，抗衡因市场运作失调（market failure）而产生的社会矛盾。后果是公平、有效和人人受惠的社会福利制度发挥了作为资本主义市场制度纠正和补充的作用，使后者变得更人性化和更具合法性，避免了资本主义跨台的危机。可以说是用怀柔手段巩固与强化了资本主义，使其在与社会主义阵营的竞赛中取得优势。

在同一时间，社会主义国家推行了比西方福利国家更彻底的社会革命。社会主义相信人人平等、按需分配、公财共享和社会公平。由于推崇公有制，取消了市场，实行计划经济，以党和国家的力量规管政治、经济和社会领域。在民生方面，实行了保证就业、福利与工作制度相结合、国家与集体提供文化教育设施和生活资料平均供应等手段，造成一个史无前例由国家集体包揽人民需要的局面。这种福利制度给予人民很大的安全感，分配方面亦比市场经济更为公平。虽然社会主义国家没有使用“福利国家”来形容他们的福利制度，实际上，他们走的全民福利型模式更为彻底。

Mishra 把社会主义国家实行的福利模式定名为“结构性福利”（structural welfare model）（Mishra，1981）。特点是把福利制度溶合在社会基本结构之

中，由国家保障人民全部的需要，体现最大程度的公平、提供最高水平的服务。不过，在实践经验中发现，要落实这种理想的制度很不容易。

70年代石油危机引发世界经济发展放缓，西方社会亦发现“福利国”的制度不如期望中的完美，政府对国民作出生活承诺的代价不轻。针对“福利国”制度的批评此起彼落，出现所谓“福利国”危机这个说法（Mishra，1984；Offe，1984）。综合各方面的意见，“福利国”的弊端可以归纳为几方面（King，1975；Brittan，1977；Offe，1984）：

（1）政府办的服务素质欠佳，效率低落，太官僚化；

（2）国民习惯依赖福利金和政府服务，工作意欲弱化，自力更生精神从而受损；

（3）削弱了家庭和社区的责任；

（4）政客、压力团体和官僚为了讨好选民，不断扩张福利和作出不切实际的承诺，终于做造成政府功能超负荷；

（5）政府负担过重，触发财务危机，公营部门规模过大，浪费社会资源，不利经济发展，亦减低了竞争能力。

值得补充的是“福利国”危机背后的因素。工业社会进入后现代时期，社会、人口、经济、政治环境起了重要变化，包括人口老化、离婚率上升、家庭核心化、失业问题严重、经济竞争激烈、政府威信下降等等，过度慷慨的福利制度恐怕难

以持续。普遍提出的问题是：社会福利究竟是谁的责任？公办福利是否唯一的选择？什么类型的福利制度最能满足社会的需要？当然，基于大家的信念不同，每个社会的文化、环境、条件和政治情况不一样，所得出来的结论也不尽相同。主流的看法是福利不一定要由国家包揽，民间社会也应该参与，福利产品的供应可以来自四方面：国家、家庭、商营部门和志愿机构，而且来源是越多越好。这种模式学术界概括为“福利多元主义”（welfare pluralism），亦称为混合福利经济（mixed economy of welfare）（ Rose ， 1986 ；Johnson，1987，1999）。在肯定福利多元论的同时，大家亦重新发现一个事实：民间社会，尤其是家庭与社区，从来都是提供个人福祉的主体，而且他们的角色是不能被其他部门，比如政府服务，完全替代。至此，大家发现以前迷信“福利国”、相信政府万能，实在是一个美丽的误会。

上述的教训同样适用于社会主义国家。一种由国家“包”的福利制度，必然造成所有人极度依赖国家，国家集体的负担变得越来越重，在经济不发达、物质短缺的大前提下，极其量只能提供低层次的生存条件。而且，公有制的生产和分配方式较难调动人的积极性，结果是国民经济缺乏活力，发展落后，整个社会的生活水平无法提高。于是，大家都意识到政府不是万能，迷信全包型的保障制度实在是一个误区。

中国实行改革开放政策，首先就要打破“大锅饭”和“铁饭碗”的制度，提出人民不要依赖国家集体，福利照顾不单只是政府份内的事，而是人人有责。做法是福利提供、融资、管理采用多层次和多渠道的方式，让社会大众齐来参与（张德江，1990）。我个人认为“社会福利社会化”和“福利多元化”的理念非常接近，两者都反对国家单独包揽福利，肯定政府与非政府部门的责任，主张采用多元化和多来源的方法来解决福利问题。