比较公共行政学

• Either of these paths toward defining bureaucracy in terms of behavior leads to distinctions between patterns of behavior that are “more” or “less” bureaucratic, with the meaning of such descriptions being uncertain unless the kind of behavior that has been labeled “bureaucratic” is clearly understood. A third method for dealing with bureaucratic behavior has been suggested by Peter Blau, who defines bureaucracy in terms of achievement of purpose, as organization that maximizes efficiency in administration or an institutionalized method of organized social conduct in the interests of administrative efficiency.
• 3 ）第三种观点：根据行为来定义官僚制的上述两条思路，都需要对 具体的行为模式进行区分，需要判断何种行为是或者在多大程度上是 官僚行为。这就造成了分类上的不确定性。布劳提出讨论官僚行为的 第三种办法，即根据目的的达成情况，而将官僚制定义为“使行政效 率最大化的组织，或者是一种从行政效率角度考虑而组织社会行为的 制度化方法”
• In popular language, bureaucracy is most often employed as a “political cussword”, and is cast in the role of villain by opponents of “big government” or “the welfare state”. Most social scientists define bureaucracy in a way intended to identify a phenomenon associated with large scale complex organizations, without any connotation of approval or disapproval. • 在流行语言中，官僚制经常被当做“政治诅咒语”来使用， 还常常被反对“大政府”或者“福利国家”的人塑造成恶 人形象。在社会科学研究中，多数人是这样解释官僚制的， 即意在识别一种与大规模复杂组织相联系的现象，而没有 任何赞成或者反对的含义。
2. Concepts of Bureaucracy 官僚制概念
• The term bureaucracy has often been attacked as contrived, ambiguous, and troublesome. The origins of the word are not entirely clear. Morstein Marx points out that it was first used in the French to refer to the government in operation. As a subject for scholarly inquiry, the term is primarily associated with Max Weber, whose writings on bureaucracy have stimulated a flood of commentary and further research. • “官僚制”这个术语，常常遭到批评，被抨击为矫揉造作、 模棱两可和令人烦恼的负面词汇。有学者考证，认为它源 于法语词汇，在18世纪的法国被用于指代“运行中的政 府”。官僚制作为学术探索的主体，与韦伯联系在一起， 韦伯的官僚制思想引发了大量的评论和进一步的深入研究。
3 .The Prevalence of Public Bureaucracy 政府官僚制的共有特征
• What are the generally accepted organizational features common to all bureaucracies? • 第一个问题：普遍公认的所有官僚制共同的组织特征 是什么？ • Do bureaucracies with these essential features exist in all or nearly all of the political systems of the world, so that they afford an actual basis for comparison of public administration across national boundaries? • 第二个问题：具有这些基本特征的官僚制是否存在与 全世界所有或者几乎所有的政治系统中，它们是否能 够为跨国的公共行政比较提供真实的基础。
How to define bureaucracy? 如何定义官僚制
• 1）主导性观点：应该根据组织的基本结构特征来定义官 僚制。汤普森给出了最简洁的定义，认为官僚组织是由极 其精细的权威等级组成，而这种权威等级是以极其精细的 劳动分工为基础的。从韦伯开始，多数论述官僚制的学者， 都列举了官僚制在结构方面的要素，在内容和条目的表述 上保持着基本一致，没有太大的变化。 • 霍尔：从众多的官僚制结构特征中，选取了最重要的六个 方面进行了总结，分别为：界定明确的权威等级；基于职 能专业化的劳动分工；涵盖任职者权利和义务的规则体系； 处理工作的程序制度；人际关系的非人格化；基于技术能 力的雇佣和晋升选拔。这六个方面是学者们经常提到的官 僚制的结构性特征。
• 以结构为重点的比较研究的主要缺点是，结构本质上可能会随 着系统的不同而发生变化，而且不同系统的相同结构也可能会 存在重大但又经常被忽略的功能差异。但是，结构研究方法在 比较公共行政研究中仍有其效用性： • 1）专门结构的官僚制存在于当代所有的民族国家中； • 2）将重点放在政府官僚制结构上，并不必然排斥对它所执行 的各种功能的研究； • 3）西方国家政治系统在结构与功能之间存在着高度关联，但 是将结构方法或功能方法，运用于发展中国家时，会产生一些 问题。对发展中国家而言，一方面，功能比较中，比较研究需 要识别一些模糊的或陌生的结构，而所研究的功能正是借助于 这些结构才得以实现；另一方面，结构比较中，所涉及到的制 度可能不存在或不能稳定的存在；同时，相似的制度也可能具 有不同的功能。
• 海迪选择观察官僚制的方式，是根据基本的结构特征，将 官僚制作为一项制度予以定义。官僚制是一种组织形式。 将官僚制视为组织结构的特征，并不意味着所有官僚组织 结构都是相同的。对组织要素进行概念化的研究工作已经 取得了一些进展。组织结构的各个维度可以被看成是组织 结构要素，所有这些维度共同构成一个特定组织的轮廓， 确定组织每个维度的高低，就可以确定确定这个特定组织 处于组织连续统一体上的具体位置。
• 总结：
• 如上简要叙述，学术界对于官僚制的基本组织特 征上的认识较为一致；但是对与此相联系的行为 特征仍存在较大不确定性。刚刚提到的三种方案 可以选择其一作为官僚行为的模式。第一种选择 指向规范的、功能的、合意的行为，在官僚组织 的运行过程中，人们自然地期望和接受这种行为 模式；第二种选择强调机能失调的行为，这种行 为可能是从理性取向的官僚制中，和被设计出来 维护理性取向的官僚制结构特征中发展出来的； 第三种选择与官僚组织环境的适当性有关，这一 选择使得判断何种行为在功能意义上属于官僚行 为上更为灵活。
• 韦伯的“官僚制”概念，主要是指在知识的基础上，以行 政效率为目标的一种科学、理性的现代行政管理体制。它 仅存在法理型统治的理性国家中。 • 纯粹类型或理想类型的官僚行政机构具有以下特征：特征 官员享有个人自由并仅在特定领域服从权威；官员被组织 进明确规定的等级职位中；每个职位拥有清晰的权限范围； 职位的填补通过自由的契约关系；职位候选人的选择基于 技术资格；所有权和管理权存在分离等。
如果所研究的那个制度或那些制度实际上以相应的形式 存在于所研究的政治系统中，并且注意到了这些制度在 不同系统中功能角色的各种变化，那么就找到了一个切 实可行的比较研究的结构基础。
• 质疑：将官僚的结构和行为作为比较公共行政的研究主题， 其范围是否过于狭窄？ • 回应：在现有比较公共行政的研究中，往往还涉及到行政 组织管理、财政与人事管理、各级政府与各级行政机构之 间的关系以及行政法等相关主题。海迪再次强调：广泛的 跨国比较，需要某个组织概念，以避免被来自于各个不相 同的行政系统的大量资料所埋没。而官僚制正好是这样一 个组织概念，尽管公共行政与政府官僚制并不是同义语， 但它是一个处于现代行政的核心概念，并且也经历了来自 各方批评的洗礼。（彼得斯对官僚制的研究）
• 在现代社会中，大规模的组织运作是官僚制存在的必要条 件，这要求某些基本组织特征的存在，包括等级安排、专 业化、一定程度的职业化、一套运行规则以及一种将手段 合理适用于目的的基本责任。布劳提出了“非理性但合目 的性的行为 。指出那些源于不充分相信理性的行为，也许 是机能失调的行为，但是这必须根据结果来判断，而不能 根据预先设定的一套行为特征来判断。对行为适当性的检 验标准是，对官僚组织基本目标的贡献如何。在某个官僚 组织中的病态行为，在另一个官僚组织中也可能是健康行 为。同时不论是官僚制的结构特征还是行为特征，在某种 程度上都是可以改变的。也就是说，官僚组织的目的是第 一位的。为了实现目的，结构和行为均可以发生变化。布 劳最后提出，一个组织是否是官僚组织，检验的标准是看 它是否正在实现它的目标，并且实现目标所需要的结构要 素和行为要素是否可以随时发生转变。