公益林生态补偿机制研究

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第三，公众态度。目前公众的环境意识正 逐步增强，要求改善生态环境的呼声很高，然 而目前我国生态环境的供给不足。公益林补偿 制度供给能够增加生态效益供给，符合大多数 公众利益，因此大部分公众会支持。 • 第四，上层决策者的净收益。上层决策者 的净收益对制度供给将起着至关重要的作用。 如果一项制度供给不能满足上层决策者的效用 最大化原则，这项制度将不会出台。公益林补 偿制度供给，可能会损害一部分人的利益，受 到这部分人的阻挠，但可以改善生态环境，会 得到大部分居民的支持，也会受到国际社会的 赞誉。所以，对于政治家而言，这是利大于弊。
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第三，技术。技术变化决定制度结构及其 变化，技术发展水平及其变化对制度变迁的影 响是多方面的，例如技术进步降低了交易费用 并使原先不起作用的某些制度起作用。技术进 步能降低产权的排他性费用。公益林生态效益 补偿制度的需求，也受技术因素的制约。在现 有技术条件下，由于公益林所发挥的生态效益 不具有排他性或排他费用很高，因此目前通过 市场机制向受益者直接收取补偿费，成本过高， 使需求受到抑制，可见仅靠市场机制无法解决 公益林补偿问题。目前技术状况使人们对政府 公益林补偿制度的需求更强烈。
• 2、国内
• 目前我国国家重点公益林的生态补偿采用公共支 付体系，一些地方也向受益者收取生态效益补偿费， 其中从水、电收入中提取补偿费较多。 • 中央政府森林生态效益补助历程：第一阶段：向 受益者收费方案（1996年 ）；第二阶段：政府基金分 成方案，从14项政府基金（专项收费、附加）收入中 抽取3% （1999年） ；第三阶段：国家重点公益林中 央财政补助方案 ，在全国11个省区、24个国家级自然 保护区进行试点，当年中央财政投入10亿元人民币， 共涉及2亿亩国家重点公益林 ；2004年从非天保工程区 选择4亿亩先期纳入中央森林生态效益补偿基金实施范 围，每年中央财政拨款20亿元，每年每亩还是5元 。
• （5）Landell-Mills（2002）对全球出现 的森林环境服务市场进行综述，指出国 际上有280多个实际存在（或计划）的森 林环境服务补偿的案例，其中生物多样 性交易72个，森林生态旅游服务51个， 固碳服务75个；（6）指出：哥斯达黎加 利用温室气体贸易、生态旅游、生物制 品的收益分成筹集保护生物多样性的资 金 （ Rene Castro ,Luis Gamez ,Franz Tattenbach and Naomi Olson，1998）。
• （1）需求影响因素分析 • 第一，相对产品和要素价格。诺思认为， 企业家总想创新制度来利用那些生产要素价格 不高的要素和产品，节约利用那些生产要素价 格较高的产品。诺思以劳动力和土地相对价格 变化为例进行说明：西欧中世纪，劳动力稀少， 土地丰富，这时产生了针对劳动的制度需求； 随着人口的增加，土地变得相对稀缺，土地价 格升高，产生了针对土地制度的需求。目前我 国生态环境恶化，环境资源变得相对稀缺，森 林生态资源也越来越成为稀缺性资源，森林生 态的相对价值正在不断提高，因而会产生保护 和建设公益林的制度需求。保护和建设公益林 的关键在于资金问题，建立公益林补偿制度正 是为了解决资金问题。于是，也会产生公益林 补偿的制度需求。
• （一）国内外相关理论与实践
• 1、国外 • 国外相关研究成果有：（1）森林趋势组 织的Sara Scherr博士（2002）认为，由公众对 生产者所提供的生态效益进行支付，由私人组 织开展生态效益交易；各种补偿手段各有优缺 点，究竟采用哪种手段更合理，应视具体情况 而 定 ； （ 2 ） 美 国 农 业 部 经 济 研 究 局 Ralph Heimlich（2002）认为，在实施公益林生态效 益补偿项目的过程中要充分利用市场机制，并 遵循农户自愿的原则；应当科学确定政策目标， 合理确定补偿金额和补偿期；
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第四，市场规模。目前我国国民经 济和居民收入水平正在逐步提高，居民 的环境意识也在不断增强，越来越多的 居民要求改善生态环境。而且，随着我 国人口的不断增加，对环境的需求也会 增加。需求规模的扩大提高了公益林补 偿制度的需求强度。
• （2）供给影响因素分析 • 第一，国家法律、政策。一种稳定而有活 力的宪法秩序会降低制度创新的成本和风险， 宪法秩序为制度安排规定了选择空间并影响着 制度变迁的进程和方式。宪法秩序直接影响进 入政治体系的成本和建立新制度的难易程度。 我国宪法、森林法以及其他的法律、政策都强 调改善生态环境的重要性，特别是森林法还规 定设立森林生态效益补偿基金。因此，我国的 法律、政策不仅不会阻碍公益林补偿制度的制 定，而且促进了补偿制度的供给。
公益林生态补偿机制研究
陈钦 博士
2006年8月21日
内容框架
1、公益林生态补偿的理论研究与实践动态； 2、公益林生态补偿的理论分析； 3、公益林生态补偿政策的评价； 4、公益林生态补偿的筹资机制； 5、公益林生态补偿费的分配机制； 6、公益林生态补偿的运行机制； 7、福建省现有公益林生态补偿的案例研究。 8、需要进一步研究的问题
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国外生态补偿实践主要通过公共支付体系、 交易体系和自主协议进行；公共支付体系具体 政策手段包括财政补助、税收减免和建立林业 基金进行补偿。 • 国外对森林的扶持和补偿主要通过立法形 式固定下来，使林主有稳定的预期，防止未来 不确定性带来的风险，尤其是政策风险；而且 国外对公益林补偿的法律规定比较详细，易于 操作；并且，具体操作时一般都签定合同，以 合同形式规定林主的权利和义务，这一点值得 我国借鉴。
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
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根据该法律，各级政府在提出支出要求时， 必须制定一套能综合反映支出效应、便于考核 的绩效评价指标。英国政府公共政策绩效评估 始于1968年，在20世纪80年代，撒切尔夫人执 政时期，得到重视和发展。英国绿皮书 （Green Book）是英国政府政策评价的技术指 南，它在政府各部门的某项开支或其它政策建 议实施之前，就如何对其进行评价提供指导。 最新版本的绿皮书明确提出其宗旨是:确保所有 政策、计划或项目在采纳之前必须回答: (1)有 没有更好的方法可以达到这个目标？(2)这些资 源有没有更好的用途？绿皮书的设计是为了促 进有效的政策制定和提高资源配置效率。
• （3）加拿大的Cary Bull博士（2002）构想了 一个全国性的碳交易网络框架，该框架包括国 家级碳网络、森林的培育者、认证机构、风险 管理机构、温室气体交易所和联合国相关机构， 并且说明了这些机构各自应承担的职责； （4） 从国家和地区角度测算，森林保护的总效益超 过其机会成本。然而，从森林所在地角度测算， 森林保护的成本显著地超过其效益。可见，森 林保护的效益主要归国家和地区，而成本大部 分由当地负担。所以，如果没有其它收入转移 机制，那么当地居民的森林保护成本应当得到 补 偿 。 （ Matleena Kniivilä Ville Ovaskainen , and Olli Saastamoinen，2002）
• 1、政策评价渊源 • 1951年由哈诺德· 拉斯韦尔和丹尼尔· 勒纳 合著的《政策方向》（The Policy Orientation） 被公认为开创了政策研究的学术先河。世界上 政策评价实践始于美国，美国早在1949年就提 出了绩效预算，对政府预算支出进行评价，随 后，英国、法国等开始实行以计划为中心，以 成本——绩效为评价标准的预算编制方法。 1993年1月美国国会通过了《政府绩效与成果 法案》，这是迄今为止世界上唯一专门为政府 绩效制定的法律。
2、运用公共物品和外部性理论分析公益林 生态补偿
• 运用公共物品理论论证了公益林属于公共 物品，具有明显的外部经济性，政府有必要适 度干预公益林生态补偿机制的建立和健全，在 公益林保护的资金筹集、分配和使用过程中发 挥一定的作用。不过，国外理论研究和实践经 验表明，在条件具备情况下，公益林生态补偿 也能市场化。所以，也要探索我国公益林生态 补偿的市场机制。 • 为下文筹资机制设计奠定理论基础。
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国外对公益林生态补偿进行理论研 究比我国早，国外市场化补偿的实践案 例比我国多，但是总体上还是较少，所 筹集的补偿资金占公益林建设和保护总 投入的比例还是比较低，仅靠市场机制 不能满足补偿资金的需要，不过国外市 场补偿实践经验有的值得我国借鉴。由 于国情和林情不同，也不能照搬这些经 验。对公益林的经济扶持离不开当地的 社会、文化和经济等条件，因此，有必 要根据我国具体国情和林情开展此项研 究。
3、运用福利经济学分析公益林生 态补偿
• 如果一个特定的改变使受益者的福利增进 很大，以至于在完全地补偿了受损者的福利损 失后还有剩余，那么基于新帕累托标准，这一 改变就是一个潜在的社会福利改进。公益林保 护使广大公众、相关单位和个人受益，具有受 益者的福利增加显著大于受损者的福利减少的 特征；国内外专家研究结果也表明公益林的生 态效益大于经济效益。 所以，要补偿。 • 通过补偿，使受损人数减少，使受损者损 失数量减少，公益林保护的制度变迁就会更顺 利，保护效果就会更好。
4、 运用产权理论分析公益林生态补偿
• 生态补偿有利于发挥公益林产权的激励作用 • 公益林生态补偿需要明晰的产权，这是补偿机 制建立的基础。 • 为什么要补偿：由于目前公益林所发挥的生态 效益被无偿享用，使公益林的生态效益得不到 实现；又由于受到政府公益林保护政策的约束， 公益林的经济效益也不能实现，于是林主投入 的成本无法回收。目前我国政府公益林保护政 策侵害了林主的产权收益，使林主遭受经济损 失。 • 公益林产权保护的形式——生态补偿 。
第二，国家法律、政策。宪法和其他法律的 变化，深刻影响创立新制度的预期成本和收益， 使原来不可能的制度创新，现在变成可能了，因 而也深刻影响对新制度的需求。《中华人民共和 国森林法》第八条规定：“国家设立森林生态效 益补偿基金，„具体办法由国务院规定。”《中 华人民共和国森林法实施条例》第十五条规定： “防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生 态效益补偿的权利。”这使人们对这项制度安排 的预期成本降低，对公益林生态效益补偿制度出 台的期望值增大，于是制度需求的强度也增大。