省域城镇化发展战略规划的探索

省域城镇化发展战略规划的探索———以《湖北省城镇化与城镇发展战略规划研究》为例罗震东耿磊张京祥【摘要】省域城镇化发展战略规划是当前我国区域规划实践过程中的一种重要规划类型，是以省域为对象，以城镇化发展与城镇空间规划实践相结合的规划。

本文结合南京大学参与湖北省城镇化与城镇发展战略规划研究的经验，介绍了《湖北省城镇化与城镇发展战略规划研究》中提出的主动城镇化总体思路以及相关技术体系。

【关键词】城镇化；战略规划；总体思路；技术方法；湖北省1省域城镇化战略规划编制的基本背景城镇化是当前我国经济社会发展的客观趋势，有关城镇化问题的研究长期以来广泛受到学术界和各级政府的关注。

自“十一五”以来，党中央和国务院开始高度重视城镇化问题，并数次在重要会议及工作报告中指出推进新型城镇化的战略方向。

继2009年中央经济工作会议提出“以稳步推进城市化为依托”后，2010年胡锦涛总书记又在中央专题研讨会讲话中提出“加快推进城市化”，从而正式将城市化（城镇化）提升到国家发展战略高度，成为加快转变经济发展方式的重要手段。

为此，李克强副总理（2010）专门在《求是》杂志上撰文，指出我国“最大的内需在城镇化，最雄厚的内需潜力在城镇化”，国家“十二五”规划也明确将“积极稳妥推进城镇化”写入正文。

在此背景下，学术界关于新时期城镇化战略意义和价值的解读层出不穷。

虽然这些研究视角各异，但均普遍认同城镇化是我国当前扩大内需的战略重点，是实现由投资出口主导向消费主导转变的关键。

城镇化在推进国家和区域全面发展中的核心战略价值已成共识。

然而与城镇化在中央、各级政府和学术界均获得高度关注不匹配的是，目前相关研究成果大多集中在城镇化发展报告以及各省“十二五”规划中的城镇化专项之中，尚未普遍转化为可操作的空间实施内容。

湖北省作为国家推进中部崛起战略中串联东西、率先突破的重点省份，其发展面临着多重的压力与挑战，亟待破解扩大武汉城市圈辐射带动能力，缩小省域发展差距，提升全省在中部地区以及长江中上游的影响力等一系列重大问题。

同时作为一个典型的中部省份，湖北同样存在着人口大量外流和过度集聚交织所带来的城镇化困境。

面对区域竞争和城镇化提升的双重压力，湖北省委、省政府认识到城镇化在新时期城镇空间发展中的重要战略意义，进而选择以城镇化作为突破口引导省域城镇空间的协调发展，并将城镇化与省域空间规划相结合，开展了《湖北省城镇化与城镇发展战略规划研究》的编制工作。

南京大学参与了该规划的编制工作，积极探索了城镇化战略的落实手段及在战略引导下构建省域合理城镇空间的路径。

2规划研究的总体思路省域城镇空间的相关规划历来在规划体系中占据非常重要的地位，是省域调控资源配置、整合协调城镇关系的主要依据。

无论是计划经济时期的国土规划，还是现行的城镇体系规划，针对城镇化发展情况的评估和预测都是必要的组成部分。

因此，南京大学城市规划设计研究院在本次研究项目中通过对湖北省城镇化道路的全面审视，将城镇化作为整个规划的核心，按照城镇化的阶段特征、客观规律和演化趋势，制定务实可行的实施策略。

实际上，城镇化是一个在较长时间维度上涉及经济、社会、文化等多元内涵的转变过程，它具有长期性、综合性、复杂性等多方面的特征。

特别对于省域主体而言，这些特征表现尤为突出。

省域尺度上，Planning St udies图1规划研究总体框架示意图由于行政区划长时间相对稳定，能够在较长的历史时期内形成具有一定地区特色的城镇发展机制甚至是人文精神基底，因此规划中不能简单地忽略社会人文等一系列复杂联系，而仅仅考虑城镇间经济的发展水平。

同时由于省域面积较大，内部也存在着巨大的地区发展条件、发展基础和发展水平的差异，需要覆盖省域的系统性战略措施予以全面统筹。

因此，确立以城镇化为战略核心的规划理念，就必须要采取多角度、多学科的分析手段，兼顾时间和空间两种维度的深入分析，同时注重从战略目标到空间规划再到政策措施的系统性和连贯性。

为了凸显城镇化的战略意义及其在构建城镇空间格局上的引导作用，本次规划研究尝试以主动城镇化为核心重构省域发展的战略体系。

主动城镇化是指依据城市化和产业结构升级、区域产业转移等规律，有意识、有目的、分阶段地规划引导和提高城市化水平，同时实现城乡结构、产业结构、区域结构和收入结构的调整，奠定经济发展转型的基础。

在主动城镇化阶段，区域在外延扩大的同时更加注重内涵的转变。

对于湖北省而言，主动城镇化是打破低水平均衡、促进全省经济转型、实现省域持续健康发展的必需手段。

当然，强调主动城镇化并不是简单突出城镇化的战略地位，更注重的是发展方式的转变以及多元目标的重构，因此这一战略将体现为区域、空间、产业、人口相互配套互为支撑的完整体系。

在上述总体思路的指导下，本次规划研究重点突出了分析、战略和实施三部分主要内容。

具体而言就是首先在明确湖北省面临城镇化转型机遇的背景下，从自然地理、历史地理、经济地理、人文地理四个维度上对湖北省发展现状进行了深入解析，从而理清了湖北省城镇发展与资源禀赋、历史脉络、经济格局、人文精神等要素之间的关系，并形成了对于湖北整体发展困境的基本判断。

在此基础上规划以城镇化为核心战略，形成了覆盖区域、空间、产业和人口等多个方面的战略框架体系，并进而形成了总体的空间结构方案以及交通、生态、设施、制度等多方面规划支撑内容（见图1）。

3规划研究的技术探索3.1采用历史分析、流分析等多维度分析方法以城镇化为核心战略的省域规划，首先要强调对于具有省域独特性的城镇化路径和阶段的准确把握。

一般经验而言，省域在城镇演化过程中所表现出来的特征往往与其资源禀赋基础、人文精神本底和外部发展环境具有一定的对应关系，这种对应关系要求规划能够对湖北城镇化发展的阶段、脉络、特征、趋势进行全方位的解析和探讨。

因此，规划研究在保证研究深度的情况下，力求拓展分析问题的广度，选择自然地理分析、历史分析、流分析等多层次、多角度的分析方法支撑整个分析部分。

规划研究首先综合运用遥感、GIS 等分析方法在宏观层面探讨湖北省的自然地理概况，并依据湖北省域自然地理与流域特征划分了三大平原（盆地）区域，这三大区域是构成湖北省城镇发展的生态空间本底。

在此基础上，规划研究进一步结合历史地理方法，将湖北城镇化发展历程划分为解放前、解放后和改革开放后三个阶段，探讨了湖北省农业、工业、城镇发展与外部发展环境之间的关联关系，从而阐明了湖北在历史上获图3湖北省地级市间城镇发车班次流分析示意图图2湖北省城镇化率空间模拟分布图得“九省通衢”“湖广熟、天下足”等美誉的根本原因，并归纳了湖北省城镇发展与空间演化的基本历程与规律。

基于自然地理与历史地理的分析，规划结合湖北省基年静态经济数据与多年动态经济数据的分析（见图2）构建以重力模型为基础的流空间模型，并加入客运班车、铁路等多种交通流数据以及企业活动、网络搜索等信息流数据进行校验，得出了相对完整的、较为准确的表征省内城镇联系的空间图谱（见图3），进而从经济地理视角阐述湖北整体退居全国中游、武汉一级独大、省域中部塌陷等三个方面的发展困境与特征。

最后，规划从人文地理视角分析湖北城镇化困局的制度与文化内因，并将其总结为国家发展重心的转移、发展模式的路径锁定以及现代人文精神的缺失等多重因素。

3.2引入城市区域、情景分析等多种规划手段城乡发展关系是城镇化研究的核心命题之一，因此以城镇化为战略的省域规划，必须在空间体系层面满足涵盖城乡、覆盖省域的基本要求。

为此，本次规划研究尝试在传统城镇体系“点”、“轴”要素的基础上，着力于构建一个覆盖面更广同时具有弹性的总体空间结构，并试图引入城市区域（city -region ）与国土开发轴（territory axis ）的概念用于定义结构当中划分的新型地域空间单元。

城市区域概念的运用实际上将单个城镇与其周边城乡联动的区域归为一体，从而定义了省域空间构成的基本单元，是对都市区、都市圈等多重概念的统一化。

而国土开发轴的构建则不仅反映了城市间的主要功能联系，同时也被定义为主动城镇化的空间手段之一，轴线的确定反映的是国土开发的意图以及时序。

具体而言，规划首先基于城镇化速度与城镇发展潜力，按照不同城市规模不同辐射半径的基本方式确定了若干城市区域的空间范围，这一范围的划分充分考虑了各级中心城市在快速城市化阶段的都市区化趋势，同时按照国土主轴构建的思路提出了长江中游城镇连绵带的空间概念。

进而在城镇自然地理、经济联系、市场区划分等研究的基础上，充分考虑湖北省破解城镇化困局的可能路径，借鉴在市县一级规划中已经得到应用的情景分析（Scenario Analysis ）手段，构建了三种战略情景（见图4），并综合形成了覆盖省域的空间结构网络。

当然，就湖北省域而言，这种空间结构层面的重构与再划分，其基础仍然是湖北省明确提出的“两圈一带”空间格局和“一主两副”城镇体系，是对现有城镇布局思路在区域尺度上的扩充和概念上的整合。

值得一提的是，由于省域自身所具有的地域和功能完整性特征，南京大学规划院在本次研究项目中将情景分析的规划手段在省域层面规划中得到了较好的运用，具有一定的推广价值。

情景分析作为一种规划手段，在市县一级规划中已经得到一定程度的运用，但由于这一分析方法要求在空间分析过程中充分考虑地区发展的可能性和可标定性，因此在市县规划实践中由于其空间的不完整或者其发展机制的差异，往往会遭遇两个难点，即空间主体范围的不确定和空间变量指标的较难选择。

而省域单元则不同，由于其在地域空间和功能上一般相对完整，较易确定情景分析应用的对象空间范围，同时城镇化的质量Planning St udies图4湖北省城市区域空间情景方案比选示意图又能够作为重要的变量标定，因此在省域层面运用情景分析能够更全面地掌握省域的发展可能与态势，从而从中确定城镇化规律下省域空间的合适结构。

3.3制定从空间到政策的多层次规划引导体系基于湖北省城镇化“质”、“量”并重的建设思路，在确定空间结构的基础上，本次规划研究的支撑部分将基本公共服务均等化、城乡统筹以及城镇化配套政策等内容与传统的综合交通、基础设施、生态建设等内容并重，同时强化破解城镇化现状问题的配套政策，并制定了推进城镇化建设的若干近期实施策略，成为规划保障体系中非常重要的构成部分。

基于规划引导体系服务于城镇化发展的目的，本次规划研究首先依据湖北全省城镇化发展的基本规律和基础确定了重点增长、适度增长、控制增长和外迁调减四类人口分区，并在此基础上结合省域城镇发展的基本结构和不同地区差异化的发展问题，在省域范围内进一步划定了六大城镇联合发展分区。

六大分区是差异化推进省域主动城镇化的对象单元，也基本实现了覆盖整个省域的基本规划要求。

在此基础上，规划研究调整了省域综合交通网络体系的布局，构建了以“绿色基础设施”为理念的省域生态安全格局，在城乡基本公共服务均等化方面明确了全省城乡基本公共服务配置的分级分类标准，并针对六大分区分别制定了住房、城镇管理、财政转移支付等支撑政策以及近期建设的重点项目名录，最终形成一套完整的、覆盖省域的、多层次的规划引导体系，保障湖北省域城镇化的可持续推进与发展。