第十二章 行政组织改革的一般规律

3、协调配套、政体推进，完整 和创新行政组织的制度基础。
行政组织变革的一般条件
1,行政组织所面临夫人情境压力已将行政改革推到非改不可的境地，除非 改革，组织将无法继续生存下去。 2.有计划的改革必须由行政组织管理部门来制定系统的规划和模型，这一 规划和模型既要能适应当前的环境，又要能适应未来的变化，并且要考虑 到目标、结构、知识等诸方面的因素及其综合效应，还要是组织目标与个 人目标最佳的配合 3.负责考察组织历史、现状和设计未来的组织者必须对改革承担责任，他 们必须了解组织的需求并把需求要最终反映到解决问题的方案中来。 4.为避免重大失误破坏改革的进程和打击人们对改革的信心，应首先在小 范围进行改革实验，待取得成功的经验或失败的教训后，再考虑如何在大 范围推广。 5必须从组织外部引进一些新的思想和方法，以帮助组织内部的人们开阔视 野、更新观念、启发创新思维，从而找出改善组织现状和提高组织高效的 新途径。 6行政组织的各级领导层和改革的主持者应当经常收集他人关于改革的新想 法，并将自己关于改革的新想法介绍给他人，以实现互相促进。 7.行政组织人员应当准确而全面地了解和把握变革的阻力，了解和把握主 要矛盾所在以及各种阻力之间的关系，并在此基础上根据组里的性质和主 要表现形式正确的选择克服阻力夫人发法，以有效而巧妙地克服阻力以推 进改革。
行政组织改革的目标
1
优化政府体制
行政组织改革不单是撤 并机构和裁减人员，它 强调的是通过改革优化 行政系统结构乃至整个 行政体制。因此，在行 政组织改革中，不能就 机构论机构，就编制论 编制，而要以行政组织 改革为契机，全面推动 政府管理机制的改革。
2
提高行政效能
行政组织改革应走内涵 式改革之道。不仅要优 化行政系统结构，而且 要提高政府的行政效能 和行政能力。行政高效 主要取决于三个因素： 一是行政组织结构优化； 二是政政运行机 制高效；三是行政人员 高素质。
3
促进政府法制
现代政府管理是一种法 制化管理， 必须依法行政。政府行 政组织改革 必须按照中央的要求， 加强行政体 系的法制建设，实现政 府职能、机构 、编制、程序的法定化。
行政组织改革的基本思路
1、抓住转变政府职能这个关键， 实现政企、政社、政事分开；
2、理顺部门之间、上下级政府之间 的关系，调整政府的组织机构；
我国当前行政改革面临的突出问题
市场规制水平低下 公共行政缺乏现代理性精神 公共行政缺乏法治精神 公共行政缺乏权力制约与监督机制 政府责任性不强，问责机制匮乏 公共服务供给高度垄断且总量不足
行政组织变革的动力
统治阶级为了完成国家行政管理的职能，需要行 政组织变革 社会经济的发展和生产方式的更替是行政组织变 革的经济动力 行政组织成员为了自身的全面发展，要求行政组 织改革 社会的需要和人们群众的要求，推动行政组织变 革 新的科学、民主、效率观念的出现，为行政组织 变革提供了理论基础和指导思想。
建国后我国行政机构改革的历史
政府机构改革并非是改革开放后才进行的，而是从建国以来一直在 不断探索和研究的重要议题。改革开放前我国政府机构进行了三次 改革，分别在1955年、1959年和1968年。这几次行政机构和人员的 精简是与当时的政治经济背景的变化分不开的。但其改革过程中缺 乏长远的思考，政府管理职能和管理方式没有得到转变，更没有制 度的保障，只是为了发展经济而进行权力的上下左右移动，使得政 府机构改革摆脱不了这三个“循环圈”1：人员的 “精简—膨胀—再 精简—再膨胀”，权力的 “上收—下放—再上收—再下放”， 机构 的“合并—分开—再合并—再分开”，这种状况使政府机构改革收效 甚微。 十一届三中全会的召开是一个历史的转折点。经济体制的改革必然 要求作为上层建筑的政治体制进行相应的调整，政府机构的改革已 远远跟不上市场经济发展的要求。至1981年底，国务院机构共有100 个，达到历史最高峰。随着经济体制改革的深入，政府机构臃肿、 层次重叠、职责不清、效率低下的现状严重阻碍了政府职能的转变 和商品经济的发展。
任何行政组织的 设置都必须考虑 行政组织的经济 性和有效性，也 是行政组织改革 追求的目标。
建国以后，我国 也进行过多次大 规模的行政机构 改革，但组织方 面的问题尚远未 解决。
中国行政组织改革的基本内容
1. 理顺行 政组织 与其他 组织的 职能关 系
2. 理顺行 政组织 内部职 能关系
3. 行政组 织职能 转变
大部制改革
大部制改革前国务院的组成部门仍然有28个，而日本是12个，美国是15个，英国是17个。 这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。具体内容包括：
――合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要减少微观管理事务和具体审批事项， 集中精力抓好宏观调控。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机 制，形成更加完善的宏观调控体系。 ――加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家 发展和改革委员会管理。 ――组建工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖 局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作 办公室。 ――组建交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部 管理。不再保留交通部、中国民用航空总局。 ――组建人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保 留人事部、劳动和社会保障部。 ――组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。 ――组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。 ――国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处 食品安全重大事故的责任。
1982年提出了精简机构，这次改革各级政府机构普遍地调整了领导 班子，提出了干部“四化”原则，开始打破领导职务终身制，撤并了 一些重叠的机构。机构精简后国务院机构由100个减至61个，编制人 员由5万人减至3.9万人，精简了25%。各地方机构也减少了20%左右。 Text Tet 这次机构改革是有一定成效的，但因其是在经济体制尚未全面改革的 背景下进行的，政府职能没有根本转变，没有权力下放和配套的改革， Concept 又缺乏制度的保障。因此之后不久，机构和人员普遍膨胀起来。 Txt Tex 随着经济体制改革的推进和扩大企业自主权的呼声日高，党的十三大 提出了要加速和深化改革，政治体制改革被作为重点提上日程。这次 改革，国务院常设机构由72个减至66个，非常设机构从75个减到49 个，行政编制从5.28万人减到4.48万人。但这次改革未实现预期的目 标，政府职能没有从根本上得到转变，政府和企业还未分开，一部分 地方政府机构也没有开展改革。
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行政组织变革的一般规律
行政改革的一般规律
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行政组织改革的原因征兆 行政组织变革的目标和内容 行政组织变革的动力和阻力
行政组织变革的原因和征兆
行政组织变革的原因
内部原因
组织规模的过度膨 胀 行政组织人员的弱 化、老化和臃肿
外部原因
社会形态的变迁 社会类型的转换 经济体制的转轨 政治制度的更迭 社会发展的程度 国际环境的重大 变化
行政组织变革的阻力
1958—1987
1988——2008
行政组织改革是现代政府的一项经常性工作
在现代社会，由于社会环境的剧烈变化和科学技术的迅猛发展，行政 事务变得异常复杂，迫使各国政府不得不把行政组织改革（即行政机 构改革）纳入经常性业务。 把行政机构改革作为行政管理的一项经常性任务，是现代政府的明智 选择，具有多方面的意义： 1. 把行政机构改革作为行政管理的一项经常性任务，可以避免“运动 式”改革带来的震荡； 2. 把行政机构改革作为行政管理的一项经常性任务，意味着把改革本 身纳入法制化、制度化和科学化的轨道，可以有效地避免改革过程中 的人为性、随机性因素的影响，从而依法循制、循序渐进地进行经常 化改革； 3. 把行政机构改革作为行政管理的一项经常性任务，关键在于建立一 整套行政组织与行政管理的预警机制，便于及时发现问题和解决问题， 提高政府的及时反应能力； 4. 把行政机构改革作为行政管理的一项经常性任务，需要在各级政府 建立权威的、有效的专家咨询调研机构。
行政组织职能变革的主要趋势
从组织职能的作用的领域来看，政府职能是由以政治职能 为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科学文 化职能为重心转移的 从行政组织职能作用的性质来看，政府职能是由保卫性、 统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变 从行政组织职能的分化程度来看，其变化趋势是由原来混 淆不清的职能向高度分化的之恩能够转变 从行政组织职能的行使方式。来看，其变化趋势是由以人 治为主、行政手段为主转向以法治为主、以法律手段和经 济手段为主 从行政组织职能作用的深度和广度来看，行政组织的职能 作用正由宏观、微观并重转为以宏观控制为主
我国行政改革所取得的成就

自改革开放以来，我国先后进行了五次大的行政改革 （1982年改革，1988年改革，1993年改革，1998年改 革，2003年改革）在经济，社会领域以及公共行政领 域都取得了显著的成绩。 促进了经济，社会的快速发展 政府职能得到进一步明晰 民主行政取得长足发展 依法行政开始步入轨道 公务员制度建设取得突破性进展 行政问责制开始启动
4. 行政 组织 机构 的改 革
行政组织改革的过程
FOUR
THREE
绩效评估
实施改革
TWO ONE
寻找解决问题的方法
发现并分析问题
组织变革的模式
卢因变革模式： 第一阶段：解冻 （unfreezin g）——创造 变革的动力 第二阶段：变革 (changing) ——指明改 变的方向， 实施变革， 使成员形成 新的态度和 行为 第三阶段：再冻 结 （refreezin g）——稳定 变革
1993年3月，八届人大一次会议再次提出了机构改革。这次机 构改革的重点是按政企职责分开和精简、统一、效能的原则转变政 府职能，理顺各级政府部门关系，精兵简政，提高效率，以适应社 会主义市场经济发展的要求为改革目标。这次机构改革的结果是国 务院常设机构从86个减到27个，非常设机构从85个减少到26个， 国务院机构人员共精简20%左右。这次机构撤减的幅度很大，改革 一直持续到1996年才结束。 1998年，一场世纪之交的更大规模的机构改革，在九届人大 一次会议上再被提上重要议事日程。历次改革后的再膨胀未改变， 但这次机构改革，从中央到地方裁减机构之多，分流人员之众，力 度之大，决心之狠，都是前所未有的。这次改革后，国务院机构减 少了11个。 2005年再度被定为政府改革年，旨在深化政府机构和政府服 务的改革，建设一个更具服务性、更有效率、更能体现民主政治发 展要求的政府。中央政府综合了各界专家学者的意见，提出了科学 发展观、和谐社会、服务政府等理论。这些理论成果都是在吸取历 次改革的经验教训中取得的。综上看来，行政改革是一个长期的过 程，并非一劳永逸的，随着社会经济的发展，行政改革也要不断深 化。