跨界政策网络与区域治理_我国地方政府合作实践分析

［ １ ０］ 务， 以共识为导向的集体决策过程的正式制度安排 。
即构成了区域合作 作用而演变成为持续性相 互 依 赖 关 系 ， 。 成员组成的社会网络 （ 如图 １ 所示 ） 三、 跨界政策网络的形成 政策网络 １． 网络分析往 往 被 用 于 公 共 部 门 与 私 人 部 门 之 间 在 政 “ 策过程中的关系描述 。 通常 来 说 ， 网络” 被用于描述因政 治、 经济或社会原因而连接 在 一 起 的 不 同 组 织 组 合 而 成 的 结构 。 网络可 以 是 紧 密 的 ， 也 可 以 是 松 散 的， 但是其主要 功能是传递信息和从事 集 体 行 动 。 从 系 统 的 观 点 来 看 ， 政 其目的是制 策网络是由多种关系连接 的 政 策 参 与 者 网 络 ， 定公共政 策 。 这 种 方 法 强 调 利 益 相 关 者 、 结构和相互关 实际上 ， 网络理论分析的是一种典型的系 系 。Ｂ ｕ ｎ ｅ指出 “ ｇ 统， 探讨直接或间接连接的 利 益 相 关 者 连 接 关 系 的 结 构 和
策领 域 内 连 接 而 成 的 网 络 ， 是 不 同 参 与 者 交 流 思 想、 数据
［ １ ２］ 政策网络理论强调政策制定是 和建立信任关系的渠道 。
一个复杂的大量利益相关 者 相 互 作 用 的 过 程 ， 这些利益相 政策过程以合 关者构成一个彼此依赖 的 网 络 结 构 。 其 中 ， 作为基础 ， 而合作也需要 网 络 结 构 做 支 撑 。 网 络 中 各 利 益 相关者通过各种 直 接 的 紧 密 联 系 （ 强 关 系） 或者间接的传 弱关系 ） 连接成特 定 的 结 构 ， 结构中每一个行动者 递关系 （ 的行为都将成为其他行动者的约束 。 跨界政策网络 ２． 就单个区域的政策网 络 而 言 ， 政策是组织间持续协调 的结果 ， 这种政策的作用空 间 在 相 关 组 织 组 成 的 区 域 内 发 生作用 ， 也就是政策的区 域 性 限 定 。 在 涉 及 多 个 区 域 共 同 利益 时 ， 地 方 政 府 的 自 利 性 和 策 略 性 便 会 显 现 出 来， 这就 需要考虑政策网络的跨 界 特 征 。 如 前 所 述 ， 区域合作治理 的重点在于提供联合公共 产 品 与 服 务 ， 并克服合作成员的 政策网络 的 应 用 就 是 一 个 从 单 区 域 到 多 策略行为 。 此时 ， 区域的分析构架的演进 ， 大量的跨界政策网络途径被应用 在欧洲和美国的区域政策制定中 。 跨界政策网 络 在 克 服 制 度 性 集 体 行 动 中 的 交 易 成 本 困境中 表 现 出 极 大 的 优 势 ， 受 到 学 者 们 的 关 注 。Ｔ ｈ ｕ ｒ － ｍ ａ ｉ ｅ ｒ和 Ｗ ｏ ｏ ｄ 指出地方政府之 间 的 地 缘 协 议 构 成 一 种 二 元关系 ， 多个具有二元关系 特 征 的 地 方 政 府 就 会 在 宏 观 层 面构成包含一系列行动者 的 社 会 网 络 ， 从而形成区域治理
［ ４］ 届来说 ， 分别增长了 ８ ２％ 和 ５ ４％ 。
我国区域合作深入发 展 的 同 时 ， 地方政府治理形态正 区域行政向区域治理转变 在从行政区行 政 、
［ ５］
一些改革者提出功能性 区 域 和 行 政 区 域 之 间 的 匹 配 问 时，
８］ ， 指出具有中心权威 的 合 并 政 府 可 以 解 决 行 政 辖 区 与 题［
［ ［ １］ ２］ 成本 ， 形成新的制度 。 Ｆ ｅ ｉ ｏ ｃ ｋ和Ｃ ａ ｒ认为地方政 府会 基
理解不能完 全 解 释 我 国 跨 区 域 地 方 政 府 合 作 的 实 践 。 那 （ 么我们需要解决 两 个 重 要 问 题 ： 跨区域的政策网络如 １） 何促进地方政府主体间的区 域 合 作？ （ 多个区域组成的 ２） 跨区域政策网络具有什么 样 的 结 构 特 征 ， 这些特征如何影 响网络行为？本文将结合 我 国 合 作 区 实 践 案 例 ， 对这两个 问题进行理论分析 ， 研究以 行 政 区 域 为 单 位 的 地 方 政 府 如 何通过相互依赖的二元关 系 构 成 网 络 ， 优化区域治理结构 从而实现共赢目标 。 二、 区域治理的形成 从“ 协 调” 到“ 合 作” １． 区域治理的研究 经 历 了 “ 协 调” 与“ 合 作” 两个重要发 碎片化的地方治理系统不再 展阶段 。 首先 ， ２ ０世 纪 后 期， 能够有效应对快速现代 化 带 来 的 社 会 问 题 。Ｔ ｉ ｅ ｂ ｏ ｕ ｔ尝 试 从个人选择的角度解决大 都 市 或 区 域 化 难 题 ， 他主张采用 一个统一的地方治理体系 ， 认为这样的治理方式具有优化
引言 一 、 竞争与合 作 格 局 的 不 断 演 化 是 各 国 发 展 的 新 态 势 。 全球化打破了国家之间的 边 界 ， 区域化则打破了一国内部 行政区之 间 的 壁 垒 ， 区域合作是融入国际竞争的必然选 区 域 化 实 现 了 经 济 上 的 规 模 效 益， 更 择 。 大量研究表 明 ， 为重要的一点则 是 区 域 合 作 制 度 在 解 决 公 共 池 塘 资 源 的 治理困境上表现出了绝对 的 优 势 ， 合作收益能够克服交易
公共 政 策
： ／ ｄ ｏ ｉ １ ０． ３ ７ ８ ２ ． ｉ ｓ ｓ ｎ ． １ ０ ０ ６－０ ８ ６ ３． ２ ０ １ ３． ０ １． ０ ５ ｊ
跨界政策网络与区域治理 ： 我国地方政府合作实践分析 ＊
锁利铭 杨 峰 刘 俊
［ 摘 要 ］ 基于 制 度 性 集 体 行 动 理 论 ， 文 章 指出 区 域 合 作 治 理 的 实 质 就 是 个 体 理 性 的 地 方 政 府 为 克 服 交 易 成 本 障 碍 互相 连 接 ， 构 建 相互 依 赖 的 可持续合 作 网 络 ， 从 而 实 现 公共 服 务 的 供 给 。 本 文 在 政 策 网 络 理 论 模 型 的 基 础 上， 将 区 域 因素 加 入了 政 策 网 络 理 论 的 分析 框架 之 中 ， 界定了跨界政策网络的形成机理与结构状态。通过 “ ” 泛珠 三 角合 作 区 的 案 例 ， 指出 它 是 建立 在 信息共 享 基 础 上 的 “ 弱关系” 网络结构， 这种网络结构打破 ９＋２ 原 有 行政 隶属 ， 通过代理人的传递作用， 连 接 了不 同 的 参与者 ， 从 而 保障 制 度 性 集 体 行 动 的 实 现 。 ［ 关键词 ］ 跨 界 政 策 网 络 ； 区 域治 理 ； 区 域合 作 ［ （ ） 中图分类号 ］Ｄ 文献标识码 ］ 文章编号 ］ ０ ３ ５． ５ ［ Ａ ［ １ ０ ０ ６－０ ８ ６ ３ ２ ０ １ ３ ０ １－０ ０ ３ ９－０ ５
９］ ，简称为Ｉ ， 分 析 框 架［ 这一框 ｔ ｉ ｏ ｎ ａ ｌ Ｃ ｏ ｌ ｌ ｅ ｃ ｔ ｉ ｖ ｅ Ａ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ Ｃ Ａ）
架构建了某一范围内同一 层 级 、 不同层级的政府部门或其

功能区域不匹配的问题 。 总 之 ， 这一时期的研究认为区域 治理是对地方政府复杂关 系 的 管 理 ， 强调地方政府及其相 互关系的协调 。２ 理论界认识到合作和战略决 ０ ０ ０ 年以后 ， 策的重要性 。 以 Ｆ ｅ ｉ ｏ ｃ ｋ为代表的学者整合了集体行动的 问题与制度分 析 的 范 式 ， 提出了制度性集体行动（ Ｉ ｎ ｓ ｔ ｉ ｔ ｕ －
［ １ １］ 。 因此 ， 政策 网 络 是 由 组 织 、 机构或个人在一定政 功能 ”
“ 在此基础上 ， 区域合作 治 理 ” 可以看作是合作治理在 强调自治基 地方政府发展区域经济中 的 具 体 运 用 和 体 现 ， 础上的区域 利 益 。 因 此 ， 区 域 合 作 治 理 存 在 两 个 层 次， 一 是单 行 动 者 行 为 选 择 层 次 ， 即 区 域 合 作 行 为； 二是多行动 即区 域 合 作 治 理 结 构 。 二 者 之 间 相 互 者组成的结构层次 ， 相互影响 。 首先 ， 在 区 域 合 作 行 为 层 次， 地方政府是 作用 ， 区域合作治理的主体 ， 区域 合 作 治 理 就 是 地 方 政 府 之 间 在 解决区域经济发展或区域公共 事 务 上 采 取 “ 合作” 途 径， 进 合作对 象 选 择 、 合 作 途 径 确 定、 合作协议 行区域政策决策 、 区域治理结构 ” 则 执行及合作成果监督的过程与机制 。 而 “ 协议 、 进一步表明了地方政府所采取的与其他主体的联盟 、 伙伴 、 合同等途 径 中 各 参 与 主 体 特 征 及 相 互 之 间 的 动 态 结 具体表现为合作区域的边界 、 规模及关系等各种集 构关系 ， 地方政府间形成的独立 、 双边 体行动变量在内的制度安排 ， 。 或多边关系 ， 这些关系构成了 “ 区域合作治理结构 ” 区域合作治 理 结 构 决 定 于 各 参 与 方 在 个 体 理 性 下 的 策略 行 动 选 择， 这 些 选 择 构 成 了 各 参 与 方 之 间 关 系 状 态， 而各方之间原有 的 关 系 又 会 成 为 潜 在 区 域 主 体 的 个 体 行 为选择的前提和约束条件 。 从“ 区 域合 作 治 理 结构 ” 到“ 社 会 网 络” ３． 区域合作治理的实质 ， 就是区域治理的结构层次与多 成员参与共 同 形 成 的 集 体 行 动 之 间 的 动 态 关 系 。 这 个 区 域层次的网络结 构 会 影 响 形 成 网 络 的 各 个 地 方 政 府 成 员 所处 的 环 境 ， 经 过 一 段 时 间 的 累 积， 形成新的稳定的合作 也就 是沿着 “ 结构 — 行为 — 绩效 ” 的路径动态循环发 状态 ， 展过程 。
， 域合作
治理业已成为地方政府 治 理 的 主 要 手 段 之 一 。 但 是 ， 多主 体参 与 、 多 层 次 支 撑、 多领域合作以及多合作区重叠的区 域合作环境 给 我 国 地 方 政 府 带 来 新 的 挑 战 。 政 策 网 络 在 国外实践中的有效性为我 们 提 供 了 方 向 ， 但是目前国内对 政策的研究集中 于 政 策 制 定 中 多 主 体 参 与 的 多 元 关 系 描 述， 这种政策网络往往在 一 个 区 域 内 不 同 主 体 间 发 生 。 如 果合作是区域可持续发展 的 必 然 选 择 ， 原有对政策网络的