基于公共治理视野下的听证制度与公共决策_李少惠

基于公共治理视野下的听证制度与公共决策李少惠左霞理论与现代化ＴＨＥＯＲＹＡＮＤＭＯＤＥＲＮＩＺＡＴＩＯＮ２００７－０５Ｍａｙ，２００７２００７年第３期ＮＯ．３，２００７作者简介：李少惠（１９６４－），女，兰州大学管理学院副教授。

邮编：７３００００左霞（１９８１－），女，兰州大学管理学院行政管理专业研究生。

邮编：７３００００摘要：２０世纪９０年代以来，“治理”及“善治”概念日益成为公共管理的核心概念，公共治理的核心手段为公共政策，其中首要的环节是公共决策及其体制问题。

公共决策是公共管理过程的关键环节，公共决策的质量状况在很大程度上决定着公共管理水平的高低。

按照公共治理的要求，必须改革公共决策体制，听证制度就是在公共决策领域中进行探索的一种历史性成果。

关键词：治理；听证制度；公共决策中图分类号：Ｄ０３５文献标识码：Ａ文章编号：１００３－１５０２（２００７）０３－００９４－０５一、公共治理理论视角下的听证制度公共治理理论作为一种新型的公共管理理论，是对传统公共管理理论的反思和批判，并且对新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核进行整合的结果，其核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事物的管理［１］。

“治理”是对英文ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ一词的汉译，它是一个具有相当模糊性的概念，人们在不同的语境下对其往往有着不同的理解。

例如，在企业管理的语境下，它常常指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。

即便是在公共管理的语境下，它也有着多种不同的解释。

例如，作为新公共管理的治理，它是指将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；作为善治的治理，它是指强调效率、法治、责任的公共服务体系；作为社会———控制体系的治理，它是指政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。

而公共治理理论正是描述当前公共管理环境变迁及其最新发展的理论图式，我们倾向于从公共管理的角度对“治理”概念作如下理解：所谓“治理”，就是对合作网络的管理，它指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共管理主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。

对政府部门而言，治理就是从划桨到掌舵的变化；对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化。

治理是“一种以公共利益为目标的社会合作过程———国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用”［２］。

通过前人的研究，我们可以对西方治理理论的基本概念和主要内容有比较清楚的了解。

传统的政府统治观强调，政府组织是行使公共事务管理的唯一权力中心。

政府依靠其强制力和权威，集中掌握与控制社会的各种资源。

在当代治理主义精神下，政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色，但它不再是实施公共事务管理功能的唯一权力核心。

政府的作用范围明显缩小，同时多元化社会力量参与使得公共事务的多元化治理成为一种趋势。

公共治理的核心手段为公共政策，其中首要的环节是公共决策及其体制问题，因此，按照公共治理的要求，必须改革公共决策体制。

在改革的方略中最核心的内容就是要切实扩大公众参与，充分考虑社会各方的利益需求，广泛听取有关利益主体的意见。

为此，我们通常需要注意三个层次的参与方式：一是扩大直接选举的应用范围和适应层级；二是广泛求谏；三是听证会。

听证会是针对特定政策问题，主要以会议的形式听取社会各方和有关专家的意见，不仅符合公共善治的原则要求，而且还有比直接选举和广泛求谏以及座谈会形式更多的优点，其中最大的优点就是克服代议制的不足，实现各方利益主体、官员、专家与百姓之间面对面的直接交流和沟通，从而发扬民主，维护公平，达成共识并提高决策的质量与水平。

可见，公共政策、公共决策及其体制与治理的关系非常密切，听证制度总体上还是适应公共善治需要的一种非常重要的公共决策体制变革。

二、治理的原则与听证的功能在中国政府运作方式和公共决策体制领域的诸多变革或创新举措中，听证制度格外引人注目。

短短几年时间，听证制度就已经在我们立法、行政和司法领域都得以广泛应用，其应用速度之快、范围之广确实是人们始料未及的。

其实，中国公共决策听证制度的全面出台决非偶然，它恰恰适应了治理理论的理念，符合中国政治体制改革的战略选择，因而它是我国一种极为重要的公共决策体制改革举措。

根据国外的成熟做法和我国在司法、行政决策领域对于听证制度的既有规定，听证制度至少有六大功能定位［３］：第一，公平平等。

这是听证制度最重要的特征，主要是指通过听证形式让社会中有关的利益群体或个人在公共决策过程中都能平等地表达意见，有效保护自身的合法权益；第二，公众参与。

就是让普通公众通过听证会形式有机会直接或间接地参与到关系他们切实利益的公共决策之中；第三，公开透明。

就是对于那些不涉及国家机密和个人隐私，不会影响到社会秩序的公共决策，通过公开听证形式，来改变过去决策中的暗箱操作的做法，增加公共决策的透明度；第四，理性选择。

尽管在现实中，人的认知能力往往是有限的，人们并不能做到完全的理性选择，但是对于尽可能理性决策或科学决策的追求还是应该大力提倡的；第五，合法规范。

就是通过完善的听证程序规范，保证有关公共政策决策严格依据有关法律和程序进行；第六，提高效率。

即以最少的听证成本实现最大的决策效益。

如今，治理理论的流派众多，例如“元治理”、“有效的治理”和“善治”等。

其中，善治理论的影响最大。

其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态［４］。

我国学者俞可平认为善治有六大特征：合法性———社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；透明性———政治信息的公开性；责任性———人们对自己的行为负责；法治———法律是人们行为的最高准则，政府与公民都要依法行事，法律面前人人平等；回应性———责任性的延伸，公共管理者和机构必须对公民的要求做出及时的和负责任的回应；有效性———机构设置合理，管理成本最低，管理效率高。

比较上述的治理原则与听证的功能定位，我们可以看出，听证的有些具体功能定位与善治的某些原则具有程度不等的一一对应关系。

如听证的理性抉择功能与善治的责任性有一定的对应性。

可见，听证的功能与善治的原则之间一般主要在理论上具有一致性，如果听证的功能定位合理，它就要求有利于实现善治，反过来善治的原则也要求公共决策中的听证制度应该合理定位自身的功能体系。

三、听证制度在公共决策中的作用分析（一）治理成效总体上看，在我国，听证制度只有几年的历史，依然处于初级阶段，特别是立法听证更是如此，它们的治理成效还很有限，但是在这些初步的尝试中，我们已经能够看到一些良好的治理成效。

１．保证公共决策的公正性公共政策作为一种弥补市场不足的制度安排，更多的是体现在追求社会公平、正义、民主，承担社会责任上。

而要做到这一点，就必须采取措施提升公共政策的公共性。

因此，在制定公共政策过程中要有公众的高度参与。

在我们看来，公正性是听证制度得以推行的核心理念支撑。

听证制度的主要目的之一就是让各方利益主体走到一起，来竞相平等地表达自己的意见，切实反映和维护自身的利益。

按照中国听证制度的章程，参加听证会的民众代表并不是按照他们的社会地位或是与政党的联系来挑选，而是根据他们的利益相关性和意向观点来做出平衡。

经过这样一道程序，最后的决策者就能对各方的利益需求和矛盾焦点有更准确的把握，从而在公共政策中进行合理的利益平衡，自然有利于政策制定和公共治理的公正性。

首次国家邮政电信价格听证会使得调价申请方原来提出的市外平信邮资从０．５元上涨到１元的方案变为只上涨到０．８元，就是在邮政部门的成本上升和一些社会低收入者的利益之间所作的一种调和。

经过这样的听证会，各方利益与意志就有机会在最后的公共决策中得到体现，增加决策与治理的公正性，进而也会促进社会持续稳定的发展。

２．保证公共决策的民主性在政府决策的过程中，无论是行政机关、立法机关、执政党和司法机关，都应该让非官方的政策主体在某个特定层面上直接参与，这是民主政治的一个基本要求。

在现有制度下，民意、公众利益表达方式，除了有选举制度和政治协商制度等间接的制度安排，还有信访、行政首长接待、听证制度等直接表达的制度安排。

在信访、行政首长接待、听证制度这三个主要的直接表达方式中，信访制度和行政首长接待，从功能来看，都属于事后救济的制度安排，而听证制度是行政机关在行政决策中，主动听取民意，并结合民意来决策的一种制度。

在这一制度下，一般公民理论上都可以不用等待政府的指示，就能够主动地提出与他们切身利益相关的社会或经济问题，来要求有关当局召开相关听证会。

在公共决策中引入听证制度，是行政决策听取民意，保证公民行使民主议政权利，参与社会管理决策的制度性保障。

我国的价格听证，可以说是民众直接表达自身利益诉求、直接参与社会管理决策的实例，是公共决策听证的有益尝试。

３．增强公共决策的科学性为了保证公共政策的效能，实现决策过程的科学化是非常重要的。

随着现代科学技术和社会经济的快速发展，政府管理活动的复杂性程度也在日益提高，面对这种变化，没有哪一个政府决策者能够掌握如此广泛的知识和信息，具有如此全面、丰富的经验，能凭个人智慧和才能来处理政府管理中所遇到的复杂多变的各种决策问题［５］。

“有限政府”是现代法治国家的重要标志之一，“有限”既是指权力的有限性，同时也是指政府所掌握的知识的有限性，而知识的有限性又决定了政府理性的有限性。

从这个意义上讲，政府不可能是万能的。

行政决策中的听证制度可以使政府从群众、专家处获取更多、更有效、更及时的信息。

政府部门在制定公共政策时举行行政听证会，其实是“双赢”之举。

一方面，政府决策部门可以通过听证会制度吸纳民意，以尊重民意的姿态和彰显决策的民主性来赢得公共政策的正当性，进而赢得公众的支持和服从。

另一方面，听证会制度可以通过集思广益弥补政府在公共政策方面的知识缺陷，为政府的公共决策提供智力支持。

实践证明，举行听证会可以通过吸纳民间智力资源弥补政府公共决策过程的“过程信息”，有助于政府部门制定出科学性、合理性的公共政策。

４．提升公共决策的透明性政府决策民主化要求增强政府决策的透明度，建立公众参与的制度，赋予公众在国家决策上的发言权，公众依照法律赋予的民主权利，通过各种形式反映社会生活中的各种问题，提出各方面的意见。

所以，政务公开和透明决策自然成为中国民主化特别是听证制度的一项重要指导方针。

首先，听证会发言纪要是完全向公众公开的，其中甚至包括了曾经属于敏感事项的记述，例如政府官员的个人意见，政策制定的指导方针。

与此同时，有关部门举行听证会后的政策建议报告也是完全向公众开放的。

由此证明，公众的角色在听证会后并没有完结，因为他们还可以通过公开的官方报告资料，去对政府运作进行监督。