郊区城市化进程中的公共政策研究——以上海郊区宅基地置换试点为例
上海农村宅基地确权登记研究
上海农村宅基地确权登记研究陶健伟1,2（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072）摘 要：农村土地问题始终是关系我国改革发展稳定大局的根本问题，宅基地制度改革设计，是党中央、国务院部署的农村“三块地”改革试点的重要内容。
农村宅基地及其上房屋统一登记，是推进宅基地制度改革、切实保障农民权益的重要基石。
本文以上海为例，研究解决宅基地取得方式、主体资格、使用权面积认定，地、房一体确权等关键问题，为不动产统一登记背景下的宅基地确权登记提供参考借鉴。
关键词：农村宅基地；土地确权；不动产登记；地籍管理中图分类号：F301.22 文献标志码：A 文章编号：2095-1329(2020)02-0068-05近年来，我国一直致力于城乡统筹发展，新型城镇化、乡村振兴等国家战略都以城乡一体化发展为基本要义。
但是，当前我国城乡规划建设与土地管理政策，仍旧呈现明显的城乡二元化特征。
上海作为现代化国际大都市，尽管在乡村基础公共服务设施建设方面投入了大量财力、物力，但是在建设用地指标紧约束的形势下，村庄发展用地仍处于次位考量[1]。
与城镇地区建设用地相关规划安排与土地供应相比，上海农村居民点的更新建设缺乏精准的规划引导与有力的用地政策支持。
受到立基人口自然减少、本地农业人口转移、外来人口迁入以及农业户籍取消等因素影响，上海农村宅基地空心化、长期闲置，承载人口老龄化与非农化等现象屡见不鲜[2-4]。
此外，由于农业集约规模化经营水平提升，传统宅基地承载的小农经济功能日益衰退，进一步导致了存量宅基地利用效率降低。
历史上，受到农业结构、交通条件、水网布局等影响，上海农村居民点呈现量多面广、布局分散的特征[2,5]。
自上世纪七八十年代以来，宅基地的新、改、扩建普遍面临村庄规划与建筑设计缺失、选址审核与用地审批不规范、资格审查与建筑审批流于形式、开工查验与竣工验收不到位、后续监管不力以及退出机制缺失等规划建设与土地管理问题，导致了“一户多宅”、实际占地与建筑面积超标，未批先建、应拆未拆、违规占地、隐形流转等违规用地现象长期存在[2,6]。
推进农村宅基地置换试点工作的思考
推 进 郊 区“ 三个 集 中 ” 实 现 ， 产 业 集 聚 、 地集 约 、 口集 中 ， 土 人
是上 海市 委市 府 的一 个重 要 战略 决策 。“ 三个集 中” 出已有 多年 提
时 问 ，但 除 了工业 向园区集 中初
显成 效外 ，另 外两 个集 中进展 不
直 接成 本 ， 不 包 括 为保 障农 民 还 生活 推行 镇保 的 费用 。宅基地 置
换 如果 在 全市 迅 速 推 广 ， 以此 为 匡算 依 据 ， 全市 居 住分 布 在５６ 将 ． 万个 自然 宅 村 、 占用 了农 村 集 体 非农 建 设 用 地 ５ ４ 方 公 里 （ ６平 约
地 面 积３ ． 公 顷 （ 中 占用农 地 ０５ ５ 其
支 ， 们 的财 政 尽 管 有 相 当的 基 我
础 ， 怕也是 难 以承受 的 。 恐
向园区集 中、农 业 向规模 化经 营
集 中变得更 为便捷 。 ４ ．通 过 宅基 地置 换 ， 民除 农
２ ．３ 顷 ） ６３ 公 ，规 划建 设 住 宅 建筑 面 积２ ． 万 ｍ 、商 业 建 筑 面 积 ６２ ９ １２ ． 万ｍ １ 、配 套 公 建 面 积 １１ 万 ． ０
建设 一般 都 在 ２０ 年初 开 工 ， ０５ 预
见２ ０ 年年 初或 年 中 ，最 晚在 年 ０６
底可 以完成 。实质性 的 置换工 作 将在２ ０年 随着 新建住 宅 的交 付 ０６
使用 而展开 。 从试 点情况 看 ， 键 关
向规划 形态 的转 变 ，改善 和提高
农 民居 住 条件 和生 态 环 境 质 量 ， 从 而使 郊 区农 村 向城市 化进 程迈
８ 万 亩 ） 土地 的 ３ ０３ 万农 业 人 ５ ０ ．５ 口全 部 置 换 出来 实 现集 中居 住 ，
整体性治理与组织化发展:城乡结合部社会治理途径的新探索--以上海城郊S村违法建筑整治为例
一、问题提出与研究梳理
２０１５ 年 ７ 月国家出台了« 中华人民共和国城乡规划法» ꎬ并于 ２０１９ 年 ５ 月进行了修订ꎬ该法案对城乡基层社会治理提出了明确的要求ꎻ而党的十八 大ꎬ尤其是十九大、十九届四中全会更是多次强调要建立科学化、规范化和 法制化的社会治理体系ꎮ 学界紧跟时代脉搏ꎬ顺应社会需求ꎬ展开基层社会 治理研究并取得了丰硕的成果ꎮ 对这些成果进行梳理ꎬ发现主要从社会治 理的主体内涵、社会治理的现实困境、社会治理的实现路径、社会治理的变 迁历程四个方面展开ꎮ
社会治理就是要提高社会治理水平ꎬ确保人民安 模式ꎮ 而且ꎬ当下的社会治理不再单单依靠发
居乐业、社会安定有序ꎻ要改进社会治理方式ꎬ激 发社会组织活力ꎬ健全公共安全体系( 十八届三
展这一前轮驱动ꎬ而是政治、经济、文化、社会和 生态等五位一体的全面治理ꎮ[６]
中全会报告ꎬ２０１３)ꎮ 而对社会治理的主体研究ꎬ
具有重要意义ꎮ
运、科技创新中心ꎬ成为令人向往的创新之城、人
三、整体性治理:基层 社会治理结构的再造
文之城、生态之城ꎮ 很显然ꎬ这样的生态之城不仅 要中心城区的生态达标ꎬ城郊的生态环境综合整 治也要跟上ꎮ 另一方面ꎬ２０１７ 年上海市的常住人
以 Ｓ 村的违法建筑综合整治为抓手进行田 口是 ２３０２ 万ꎬ离 ２０３５ 年 ２５００ 万的人口底线只有
野观察ꎬ基层社会治理在结构上体现了明显的 ２００ 万左右的空间ꎻ建设用地面积是 ３１２０ 平方公
整体性治理特征ꎮ 整体性治理是在对新公共管 理理论批判基础上提出的一种治理理论ꎬ针对
里ꎬ离 ３２００ 平方公里的底线只有 ８０ 平方公里的余 地[１１] ꎮ 上海中心城区的建设用地基本开发完毕ꎬ
公共管理中存在的管理碎片化、孤岛化现象ꎬ整 只能是向存量要生存ꎬ向郊区农村要发展ꎮ 在这
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盘活上海集体非农建设用地存量创新城乡建设用地增减挂钩机制—上海市郊区经济促进会课题调研报告(摘要
（） １ 以多种 形式 ， 积极 鼓励 支
持农 村宅 基地 整理 置换 。对 置换 搬 迁 的农 民主 要 采 取 实物 补 偿 。
是 集体 非农 建设用 地二 次开 发激
ｌ
垒 鱼 垒工 ！
毫题 调研
盘活上海集体非农建设用地存量 创新城乡建设用地增溅撞钧机制
上海市郊区经济促进会课题调研报告（ 摘要）
■ 执 笔 ： 燮 富 潘 培 坤 刘 汉 裔 姜
为 了 贯 彻 落 实 国土 资 源 部 《 于规 范 城镇 建设 用 地 增加 与 关 农 村 建 设 用 地 减 少 相 挂 钩 试 点
４ ０ 公 顷 左 右 。 由此 引 致 上 海 土 ５０
活存 量建 设 用地要 着力 从三 个方
面挖 掘潜 力 ：一是 着力 于非有 效
利 用 的生活 用地 ．特 别是宅 基地
置 换 和 零 星 分 散 村 庄 的 归 并 整
地 的必 须 符 合 土地 利 用 规 划 、 纳
入 年度 建设 用地计 划 ．并优 先满
一
、
上 海 郊 区农 村 宅 基 地 置
面积 累 了经 验 ．并 收到 了明显 的效
换 、 土 地 复 垦 等 方 面 试 点 的 成 功
经 验
果。既改善 了搬迁农 民的住房条件 和居住环境 ，又将原址土地重新规
划充 分 利用起 来 ，挖 掘 了土地 的增
工作 的 意 见 》 国土 资 发 ［０ ６ （ ２０ ］
宅基地置换试点工作。 对Байду номын сангаас换条件 、
供 了较 为 可 靠 的 挖 潜 依 据 和 切
实有 效 的途径 。
土地 资源 已成为 当前制约 和 困扰 上海 城市经 济建设 和社会发
要认真把本市宅基地置换试点政策落到实处
首先 ， 也是 最可宝 贵 的一点 ，
郊 区经济促 进会 的几位离 退休 老
同志对宅基 地置换试 点工 作进行
则是 通 过宅 基 地 置换 和 整 合 ， 实
现 了集约 和节约用 地 ．多 出了为 数不 少的不 可再 生资源—— 非农
了调查研 究 ． 后走访 了航头 、 先 青 村 、 行 、 冈 和华 亭 等５ 庄 外 个试 点
镇 ，听取 了基层干部 和农 民群众 的意见 ，实地查 看 了置换 以后新
建设 用地 。 据航 头等５ 试点镇 的 个 精确 统计 ，共置换 和盘 活非农 建
设 用 地 ３ ０ 多 亩 ，这 对 上 海 这 个 ００
一
垒
工旦 毫 题 调 研 ｆ
主义新农 村 中 ，具 有创 新性意 义
和 实用价值 ；但也存 在着 既定 的
要认真把本市宅基地 置换试Ｊ 政策落到实处 ｛ ｉ 【
■ 上 市 郊 区 经 济 促 进 会
相应 政策 和市有关 委办局 的文件
精神 未落实 ，以至造 成专项 资 金
我 们 一下 子 从 “ 保 ” 成 了 “ 农 变 镇 保 ” 啥人 也没想到 。宅 基地置换 ， 给建设 社会 主义新农 村带 来 的好
处 ， 括 起 来 有 以下 几 点 ： 概
体部署 。 自此 ， 区１ 个镇 试点 工 郊 ４ 作 全 面有 序推 开 ， ０ ７ 至２ ０ 年底 ， 试
这 些 新 住 宅 时 ．成 本 价 不 ￣ ２ ０ ００
第一 ， 按试点 政 策意见 ， 置换 上海 郊 区宅基 地置 换试点 工 作 在实施 过 程 中 ． 非 一帆 风顺 ， 并
上海市城镇化进程中农村宅基地新机制研究
及其房屋作为过渡， 等条件成熟后再搬迁， 或将政府建
２００２ 年 第 ４ 期
维普资讯
上强投贳
立的普通实用住房低价卖给这类农户。
乡镇中 心居民点建设用地的 来源有四 一是征为 种：
城市建设
放宽购房范围，放宽到本乡镇甚至后又放宽到 本区县 符台条件的用户购买， 效果虽然比前面好， 但还是不理
想。进人第三阶段， 经过分析， 发现一些城市居民 有为
国 有的土地， 二是乡镇集体土地， 三是属于本乡 镇某一 农民集体的土地（ 经过股份合作等流转形式集中起来的 土地）四是通过置换得到的共有土地（ ， 偏远村通过置换
在新居民 点取得一定的土地用于新宅基地的发展） 。
老人在郊区购置住房使之安度晚年的需求，或者外地 人到上海郊区购买房子， 因为与城市内 相比， 住房 郊区 成本低、 环境好。上述尝试效果不错， 但为了防止购买
镇农民集中建住宅；２ 用于集中建设居民点的土地由 （）
乡镇政府统一安排并取得之后， 做好居民点内 部规划； （） ３要进城镇建房者， 通过村组向乡镇政府申请宅基地 指标， 经审批合格取得宅基地指标， 并按规划要求进行 建设；４如果申请者是农村已经有宅基地者， （１ 由农民、 集体和乡镇政府签订复垦台同． 或支付复垦费用， 并签 订拆迁计划 复垦舌 的土地属于乡镇集体所有；５ 对 （）
搬迁， 剩余一些没有能力迁移者， 政府通过建立普通实 用房的形式帮助其搬迁： 该思路的目的是建立农民自愿动迁和自我负担的
可通过有期限、只维修不翻修的条件转让建筑物所有
权和土地使用权； ６ 没有宅基地而符台条件者， 用 （） 占
原所在村的 指标进镇建房， 但原所在村将相应量的集
体土地转为乡镇集体所有，尽可能地使各村组转为乡 镇集体所有的土地连片集中（ 也可通过置换集中） （ｊ ；７ 土地储备中心对转为乡镇集体所有的土地进行开发 、 储备和运作。
城镇化进程中农村承包地退出选择:以上海郊区为例
城镇化进程中农村承包地退出选择：以上海郊区为例
刘同山;方志权
【期刊名称】《重庆社会科学》
【年(卷),期】2018(000)010
【摘要】基于上海郊区11个镇1 255个样本的调查数据,利用统计分析和MLogit模型计量分析,考察了城镇化进程中农民对农村承包地的退出意愿、补偿方式选择和不愿退出农村承包地的原因.结果表明:65.34％的样本农民愿意有偿退出农村承包地,其中超过半数(53.78％)的农民愿意用农村承包地换取社会保障;不愿退出农村承包地的农民中,近半数(47.82％)是因为补偿力度不够,只有6.67％的农民是因为想继续从事农业.而且承包地细碎化、经营规模小和家庭收入高的农民更愿意退出农村承包地.但家庭收入达到一定限度后,农民对退出补偿不再敏感,反而不愿退出承包地.因此,应多措并举实施进城落户农民的农村承包地退出,促进宝贵的农村承包地向愿意种地的农民手中转移.
【总页数】9页(P15-23)
【作者】刘同山;方志权
【作者单位】南京林业大学经济管理学院,江苏南京210037;上海市农业委员会,上海200003
【正文语种】中文
【中图分类】F320
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宅基地置换在上海农民居住集中中的运用_以松江区江秋中心村为例
佘山宅基地置换运作主体不是政府而是中心村建设公 司，全称为上海佘山集镇建设开发有限公司。作为佘山镇 政府直接下属的开发公司，该公司代替佘山镇政府办理动 拆迁、中心村建设、土地复垦、节余土地招标出让等全套 工作。项目资金主要来自银行贷款、政府拨款和预售款。 村民赔偿款来自开发公司，前期主要为政府拨款和银行贷 款。村民拆迁面积大多在２００ 平方米以上，赔偿款平均为 ４３ 万每户。
图１ 上海宅基地置换试点选点
等经营；二是异地住房置换，宅基地 拥有者出让原宅基地后，在中心村或 集镇所在地置换相应的住宅面积 ； 三是异地宅基地置换，原宅基地出让 后，农户在政府规划的城镇或中心村 换取相应面积的宅基地自行建房。具 体采用哪种置换方式，既与宅基地所 处的区域是否是规划的城镇建设区、 工业园区有关，也与宅基地置换对象 所在地区经济的发达程度有关。
置所推动的农民新村建设，很难按照制定总体方案，征求意
见和计算资金平衡等步骤进行。江秋中心村建设先有规划后
建设，保障项目的顺利有序进行。当然在中心村的建设中，
也遇到了一些问题。据有关规定，只有当房源达到７０％ 时，
40
才能实施动迁。由于政策不到位，中心村的建设在进行有关 审批时常常碰壁，进度也曾受到一定程度的影响。
但由于中心村现状是周边交通不便，附近没有公交 车，集贸市场也没有建设，居民生活不便，所以一部分人 尤其是工作在城镇、家庭经济情况较好的家庭选择购买镇 区商品房等。第一期预计 ９５０ 户入住，至 ２００６ 年 １０ 月入 住的还只有 ３５０ 户；第二期 １，８５０ 户已经建设完工，但是 签约情况也不容乐观。 ２．２ 资金支持
２ 实施效果考察
２．１ 中心村建设
中心村于 ２００４ 年开工，第一期 １，８２５ 套住房 ２００６ 年
上海市崇明县人民政府关于印发崇明县宅基地置换试点工作实施意见的通知-
上海市崇明县人民政府关于印发崇明县宅基地置换试点工作实施意见的通知正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 上海市崇明县人民政府关于印发崇明县宅基地置换试点工作实施意见的通知各乡、镇人民政府，县政府各委、办、局，县各直属单位：现将《崇明县宅基地置换试点工作实施意见》印发给你们，请认真按照执行。
二ОО五年四月二十九日崇明县宅基地置换试点工作实施意见为贯彻市委、市政府提出的以农民宅基地置换为突破口，积极推进“三个集中”的要求，按照上海市《关于本市郊区宅基地置换试点若干政策意见》，结合本县实际，制定如下实施意见：一、指导思想通过统一规划，引导农村人口集中居住，美化农民居住环境和提高生态环境质量，探索农村新型社区管理模式；通过机制创新、政策聚焦，真正给农民以实惠，切实提高农民生活质量；通过盘活农村集体非农建设用地，提高土地资源利用的集约程度。
二、试点范围经市郊区宅基地置换试点工作联席会议审定批准的试点村。
三、基本原则（一）规划引导原则。
集中建房基地选址务必做到科学规划，合理布局。
基地设计方案要充分考虑农民生活方式和生活习惯，结合生态岛建设理念，优化布局、房型、环境和公建、交通等配套设施，吸引农民居住向建房基地集中。
（二）农民自愿原则。
做深做细农民工作，鼓励、引导农民积极参与，确保农民利益，给农民实惠。
（三）机制创新原则。
积极探索农民财富积累机制，努力谋求利益平衡机制，找到政府支持、农民得利的平衡点。
积极探索宅基地置换中农民真正得利的各项政策。
试点政策既要有力度又要兼顾面上的承受力，旨在有新突破，不留后遗症。
（四）统筹推进原则。
建立政府推动、集体经济组织申报、市场化运作的操作机制，形成县、乡镇、村三级联动的格局。
上海市郊区推进新型城镇化的基本情况和特点
上海市郊区推进新型城镇化的基本情况和特点2008年底上海市郊区经撤并后的建制镇达到103个划入市区的镇有5个共有镇108个。
郊区总人口1007.5万人其中本地户籍人口556.2万人占55.2外来人口451.3万人占44.8。
本地农村从业人员211.1万人其中从事农业的人员47.52万人占20从事非农产业的159.36万人占80外来从业人员284.4万人占55.8。
郊区规模以上工业企业全年实现产值12753.56亿元增长11.5投产的“三资”企业8578家比上年增长2.7农业总产值280.35亿元第三产业产值1888.31亿元郊区财政收入1530.96亿元同比增长15.4。
郊区农村居民人均可支配收入达到11385元农村居民人均生活消费支出9115元郊区城镇化率达到70.5比上年增加4.5城镇建成区面积10010平方公里。
同时上海市城乡加速发展市政基础设施高架道路、地铁、大桥、越江通道等一大批重大工程相继建成对外交通初步形成了高速公路为主体、郊区骨干道路为依托的快速交通网络高速公路总里程已达到637公里。
通过“一城九镇”和宅基地置换试点上海市郊区城镇化建设的发展过程呈现出多种类型、各具特色的特点走出了一条特大城市郊区城镇化发展和建设的道路。
1.城市化地区的镇。
20世纪90年代初上海市开展了第一轮大规模的旧区改造和城市基础设施建设房地产业和现代服务业得到了发展。
中心城区面积不断扩大一大批居民从中心城区陆续迁居到城郊结合部仅南北高架、内环高架等道路建设10年中就动迁了280多万人到城郊结合部的乡镇郊区有31个乡镇在这一轮城市大建设中发展为城市化地区的镇。
2.大型居住区所在地区的镇。
20世纪90年代和本世纪初上海市共需动迁250多万市区居民到郊区。
经过有关部门的、论证先后在闵行浦江镇、七宝镇嘉定江桥镇宝山顾村镇浦东周康航三镇、曹路镇和松江九亭镇建起了2000多万平方米的6个大型居住区。
这些大型居住区所在的乡镇由于人口集聚、交通改善教育、文化、医疗和各类社会福利设施逐步改进和提高带动了商业服务业的发展成为市郊经济、社会比较繁荣发达的乡镇。
城市化进程中的土地利用问题研究
2023《城市化进程中的土地利用问题研究》•城市化进程中土地利用概述•城市化进程中土地利用存在的问题•城市化进程中土地利用问题的解决途径•案例分析：特定区域的土地利用问题研究目•总结与展望录01城市化进程中土地利用概述城市化是指人口从乡村向城市转移的过程，表现为城市人口的增长和城市地域的扩张。
城市化的定义城市化进程中，人口、资本、技术等生产要素不断向城市集中，城市成为经济增长和社会发展的主要推动力量。
城市化的特点城市化的定义与特点1城市化对土地利用的影响23城市化过程中，城市人口增加和城市地域扩张导致对土地的需求不断增长。
土地需求增加城市化的推进使得城市土地利用结构发生显著变化，如工业用地、居住用地、商业用地等比例的变化。
土地利用结构变化城市化过程中，土地资源承受着人口增长、经济发展等多重压力，土地资源的合理配置和保护问题凸显。
土地资源压力加大土地利用的概念土地利用是指人类根据一定的经济、社会、生态目标，采用一定的技术手段，对土地进行长期或周期性的经营管理和治理改造活动。
土地利用分类根据土地利用的目的和重点，一般可将土地利用分为农业用地、建设用地和未利用地。
土地利用的基本概念与分类02城市化进程中土地利用存在的问题03违法建设由于监管不力或制度不完善，一些地区存在违法建设现象，导致土地资源被占用。
土地资源浪费与破坏01过度开发城市化进程中，一些地区为了追求经济增长，过度开发土地资源，导致土地退化、生态受损。
02低效利用一些土地利用方式不够高效，如低密度住宅区、工业园区等，造成土地资源的浪费。
城市化过程中，大量建设活动导致尘土飞扬、噪声扰民、水源污染等问题。
环境污染大规模的城市扩张和建设导致自然生态系统的破坏，生物多样性减少，气候变化等问题。
生态失衡城市化过程中产生大量垃圾，处理不当可能对环境和人体健康造成危害。
垃圾处理环境污染与生态失衡城市交通与基础设施建设问题公共交通设施不足一些城市公共交通设施不足，影响市民出行。
上海市浦东新区人民政府关于印发《浦东新区农村宅基地置换试点工作实施意见（试行）》的通知
上海市浦东新区人民政府关于印发《浦东新区农村宅基地置换试点工作实施意见（试行）》的通知文章属性•【制定机关】上海市浦东新区人民政府•【公布日期】2006.03.10•【字号】浦府〔2006〕52号•【施行日期】2006.03.10•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文上海市浦东新区人民政府关于印发《浦东新区农村宅基地置换试点工作实施意见（试行）》的通知浦府〔2006〕52号为贯彻落实市委、市政府“三个集中”，推进新区宅基地置换试点工作，根据市推进“三个集中”试点工作联席会议办公室（以下简称“市联席办”）《关于本市郊区宅基地置换试点若干政策意见》和《关于本市郊区宅基地置换试点工作指导意见》精神，结合新区实际，提出宅基地置换试点工作实施意见。
一、指导思想全面落实科学发展观，加快推进“三个集中”，提高农民生活水平、居住条件和生态环境质量，缩小城乡差距，以宅基地置换为突破口，给农民以实惠，让农民充分享受城市文明和改革开放的成果，确保土地资源的可持续利用，加快新区“三个集中”进程。
二、基本原则（一）规划先行。
依据浦东新区城市总体规划、土地利用总体规划，试点单位先行编制规划，报市、区相关部门审核同意。
（二）农民自愿。
参照集体土地动迁补偿标准，坚持农民自愿，确保农民利益，在试点村范围内农户普遍自愿置换宅基地。
农民宅基地置换时，与村民委员会或村集体经济组织签订宅基地置换协议。
（三）宅基地置换与落实“镇保”同步实施。
为切实解决农民的后顾之忧，应按照依法、自愿、有偿的原则，在试点村农民选择宅基地置换后，须向集体经济组织交回土地承包权，同时为农民落实保障。
（四）“双作价”置换。
即对农民原宅基地住房进行评估后确认货币补偿金额，同时以与货币补偿金额同等价值的产权房屋进行置换，多退少补。
（五）集约利用土地。
宅基地置换试点以节约集约土地为目标，合理确定集中建房基地用地规模，确保土地资源的可持续利用。
宅基地置换在上海农民居住集中中的运用——以松江区江秋中心村为例
地被 置换 的农 民将集 中居住到 江秋
点。２ ０ ０ ４年上海市房 地局 会 同农委 等部 门研究制定了《 关于本市郊 区宅
中心村 ，建成后 的宅基地置换基地 ，
实 际 实 施 效 果 。指 出 宅基 地 置换 为城 镇 发展提 供 了较 多 的 空间 ，但 成 本 巨大 ， 大 面积 推 广 存 在 困难 。
ｔ ＿ ｉ ｇ ｉｃｎａｖｌ ｅ０ｅ一 ａ ｎ Ｊ ｎｑ ｔ ｌｉｇ ｒｘ ｋ ｇ ａ ｕ ｅ ｒ ｌ ｆ ａ
ａ ｐｅ ｍ ｌ
通过农村居民点的整体 规划和归并达 到农村建设用地 的高度集约利用 ， 同 时从居 住人 手促 进 村 民市 民化 的转
－ ．
．
等经营； 二是异地住房置换 ， 宅基地 拥有者 出让原宅基地后 ， 在中心村或 集镇所 在地 置换相应 的住 宅面积 ；
三是 异地宅基地 置换 ， 宅基地 出让 原 后， 农户在 政府规划的城镇或 中心村 换取相应面积的宅基地 自行建房。 具
拥有 者将宅 基地 的使 用权有 偿 出让
给农村集体经济组织 ， 原宅基地 由农 民自行或 由所在集体 经济组 织退耕
市房地局联合 审批 。 根据 规划 ， 宅基
’
～
复垦 ， 或由原集体 经济组 织用于批租
＼ ．
宅 基 地置 换是 上 海市 “ 个 集 三 中”战略 的重要组 成部 分和突破 口，
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王 德
宅基地置换在上海农 民居住集 中中的运用
以松 江区江秋 中心村为例
上海农村宅基地置换模式探析——以松江区佘山镇为例
上海农村宅基地置换模式探析——以松江区佘山镇为例高超;施建刚【摘要】@@ 一、上海宅基地置换工作的由来rn宅基地置换是上海市"三个集中"战略的重要组成部分和突破口,通过农村居民点的整体规划和归并达到农村建设用地的高度集约利用,同时,促进村民身份从农村户籍向城市居民的转变,推动城市化进程.【期刊名称】《中国房地产》【年(卷),期】2010(000)007【总页数】3页(P54-56)【作者】高超;施建刚【作者单位】同济大学经济与管理学院;同济大学经济与管理学院【正文语种】中文一、上海宅基地置换工作的由来宅基地置换是上海市“三个集中”战略的重要组成部分和突破口，通过农村居民点的整体规划和归并达到农村建设用地的高度集约利用，同时，促进村民身份从农村户籍向城市居民的转变，推动城市化进程。
2003年上海颁布《关于同意关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织实施细则(试行)》的通知，通过推行宅基地有偿置换的试点对农村居民点进行整体规划和归并的思路，并率先在奉贤区试点。
2004年上海市房地局会同农委等部门研究制定了《关于本市郊区宅基地置换试点若干政策意见》和《关于加强土地管理，促进本市郊区宅基地置换试点的操作意见》，明确操作方法，并于2004年7月确定第一批共15个试点，遍布上海郊区。
下文介绍的佘山镇是松江区唯一试点镇，目前有江秋村与辰山村列入试点单位。
在宅基地置换的具体方式上，上海各区县存在一定的差异，概括起来可以分为三种：一是货币置换，宅基地拥有者将宅基地使用权有偿出让给农村集体经济组织，原宅基地由农民自行或由所在集体经济组织退耕复垦，或由原集体经济组织用于批租等经营；二是异地住房置换，宅基地拥有者出让原宅基地后，在中心村或集镇所在地置换相应的住宅面积；三是异地宅基地置换，原宅基地出让后，农产在政府规划的城镇或中心村换取相应面积的宅基地自行建房。
二、佘山镇宅基地置换运作模式分析1.宅基地置换方案的实施流程佘山镇作为松江区“一城三片”重点发展区域之一，是松江区内唯一的置换试点。
上海郊区宅基地置换试点运作模式研究
将 土地价 值资本 化 ， 而进 城谋 生 ； 从 而在 现有 的农村 土地被 征用 的过 程 中 ， 民利益 往往 受到严 重 损害 。 以 农
上 多重 矛盾的纠结共 存 ， 已成为解 决 三农 问题 的重 大障碍 。上海郊 区宅基 地 置换 试点 ， 以多方 面调整 农 民一 土地 和 乡村一城市 的综合关 系为 目标 ， 展开 了为期 四年 的公 共政策 实践 。
１ 宅基地置换试 点简介
１１ 试 点确 定 ．
２０ ０ ４年 ７月 ２ ３日， 上海 市 政府 在奉 贤 区 召开郊 区宅基 地 置换 试 点工作 现 场会 ， 进行 布 置和 动员 ， 市农
委等有关部门研究制定了《 关于本市郊 区宅基地置换试点若干政策意见》 关于加强土地管理， 和《 促进本市郊 区宅基地置换试点的操作意见》宅基地置换试点 以提高农民生活水平为首要 目标 ， ， 以盘活农村非农建设用
线 ， 市建 设 用 地必 须 另辟 蹊 径 ， 存 量 土 地 中寻 找 出路 。 上 海郊 区宅 基 地 置 换 试 点 自 ２０ 城 从 ０４年 ７月 开 展 以来 ， 过 经
近 ４年 的探索和实践 ， 在盘活存量土地 、 改善农民生活 、 优化郊 区建设用地布局等方面取得 了一些阶段性 的成果 ， 但
的ห้องสมุดไป่ตู้重 损失 。 民失 地是社会 不公 的表 现 ， 农 并加 剧 了社会 不稳 定 。 耕地 面积 的迅速减少 还威胁 着 国家 粮食安
全和生 态环 境平衡 。 中国城市 化必 须走集 约 发展 、 明经营 的路线 ， 量少 占用耕 地 ， 存量 土地 资源 中寻 精 尽 从 找城市 建设用 地 的新 出路 。
仍停 留在 小规模 、 低水平 的阶段 ， 另一 方面 耕地 、 人员 和相关 设施 缺乏 管理 ， 造成 农村 地 区环境面 貌差 ， 会 社 组织 化程 度低 等 问题 。 由于无偿 、 限期使 用 的特点 ， 无 农村 宅基 地使 用 中普 遍存 在超标 占用 、 蚀耕 地 等现 侵
农村宅基地使用权流转模式及其比较研究
农村宅基地使用权流转模式及其比较研究何丹冯春林刘玉林黄丽摘要：随着我国城市化进程的不断深入，从农村到城市的人口迁徙规模越来越多，在扩大城市规模的同时，也伴随着两点突出问题。
其一，农村地区出现大量的闲置房屋，既占用土地又影响整体规划。
其二，城市外扩的土地需求不断增加，与边缘农村地区形成了激烈的土地竞争。
为了解决一系列的相关问题，就必须规范农村宅基地使用权的流转模式，使其能够更好地服务于整个社会的经济发展。
文章主要探讨农村宅基地使用权的流转模式，并对其进行比较，最后得出结论。
关键词：农村宅基地;使用权;流转模式引言在对农村宅基地使用权的主要流转模式进行探讨时，应结合实现情况的基础上加以分析与研究。
目前我国现行法律在转让农村宅基地使用权时限定其只能转让给同一组织内部没有宅基地的人员，而不能转让给包括城市居民在内的非同一组织内的人员。
但目前私下转让宅基地使用权已经成为了广大农村地区的普遍现象，通过调研可以看到主要有以下三种模式。
其一，农户将宅基地以低廉的价格出租给城市里的务工人员;其二，农户利用宅基地开办工厂等非农业生产活动;其三，对宅基地使用权进行交易。
上述三种模式虽然在具体细节上存在差异，但都不同程度地违法了现行的法律制度，如何规范农村宅基地使用权的流转过程是城市化进程中不得不面对的一大难题，对此加以探析一方面能够解决诸多的现实问题，在另一方面也能够保证国民经济的繁荣稳定。
一、农村宅基地流转的典型模式与经验（一）农村宅基地流转的典型模式与案例1.政府引导型所谓政府引导型，指的即是各级政府根据当地社会经济的发展情况，主动地参与到农村宅基地使用权的流转中来，以政府的公信力为依托，通过统一的政策制定与适度的财政支持，在规范农村宅基地使用权转流过程的同时，也切实保证了农户的合法利益。
目前较为顺利的案例有天津市华明镇宅基地置换、重庆市宅基地回购以及成都市宅基地买卖等。
下面以上海市郊区宅基地置换项目为例来进行简单分析，上海市将15个村作为宅基地置换的试验点，用已经建设完成的新村来置换农户的宅基地，并提供了房屋置换与货币置换两种模式供农户选择。
上海郊区农民宅基地试点情况的思考_以金山区廊下镇万春苑为例
上海郊区农民宅基地试点情况的思考——以金山区廊下镇万春苑为例张文忠【摘要】2004年，上海市政府在郊区划定了 15 个村做宅基地置换试点。
金山 区廊下镇万春苑农民宅基地作为置换试点之一，进展情况良好，受到了群众的 普遍好评。
同时通过实地调查，也发现了一些群众反映强烈的突出问题。
对万春苑农民宅基地置换试点中存在的意义和问题进行分析。
【关键词】三个集中 宅基地置换 规划建设Thi nki ng of E xp er im e nt al Un its for Re pl ac em en t of F a r m e r s ’h o u s e B a s e s——take Jinshan Langxia Wanchun Ga r- den as an ex am pl eAbstract: I n 2004, t he S h a n g h a i C i t y G o v - e r n m e n t c h o s e 15 v i l l a g e s to be e x p e r i m e n - t a l u n i t s f o r replacement o f f a r m e r s ’h o u s e bases. The replacement in Wanchun G a r- den of Jinshan District went on well a n d received good comments from the m as s. Meanwhile, some problems coming fr om t h e m a s s w e r e n o t i c e d t h r o u g h f i e l d s u r v e y . T h i s p a p e r t a l k s a b o u t t h e s i g n i f i c a n c e a n d problems in Wanchun Garden, one of th e experimental units for replacement o f farmer ’s house b as es .上海市土地资源十分紧缺，上海发展经济建设又需大量的建设用地。
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苏州 科 技学 院学 报 （ 程 技 术 版 ） 工
第 ２ ｌ卷 第 ３期
Ｊ ｏ ｉｅｓｔ ｆＳ ｉｎ ｅ ａ ｄ Ｔ ｃ ｎ ｌｇ ｆＳ ｚ ｏ ．ｆ Ｕｎ ｖ ｒｉ ｏ ｃｅ ｃ ｎ ｅ ｈ ｏｏ ｙｏ ｕ ｈ ｕ ｙ
பைடு நூலகம்
科 书 内容 重复 、 系雷 同 、 体 缺乏 创新 ； 理论 研究 水平 比较 落后 ， 本 上还 停 留在 西方 １７ 代 以前 的水平 上 ； 基 ９ ０年
理论 与 实际 相脱 离 的情 况 比较 严 重 ， 强调所 谓 政策 制定 的科 学化 、 主化 ， 面重 视对 政 策 制定 过 程及 内容 民 片
准则 和 指南 ， 表现 形式 有 法 律 、 其 规章 、 行政 命令 、 府 首脑 的书 面或 口头声 明和指 示 以及 行 动计 划 与 策略 ， 政
等［ 张国庆认 为 ： ４ ］ 。 公共 政 策是 公权 力 主体制 订和执 行 的用 以确 定 和调 整广 泛社 会 关 系的行 为规 范网 。
（ 同济 大 学 建 筑 与 城 市 规 划 学 院 ， 海 ２ ０ ９ ） 上 ００２
摘 要 ： 过 对 ２ ０ 通 ０４年 至 ２０ ０ ８年 在 上 海 郊 区 开展 的宅 基 地 置换 试 点 的 实 地 考 察 和 跟 踪 研究 ， 以案 例 研 究 的方 法 从 公 共 政 策 研 究 的 角 度 对 宅 基 地 置 换 试 点 进 行 了分 析 和 评 估 ， 索 了 上 海 郊 区 城 市 化 进 程 中 解决 土 地 问 题 的 新 途 径 ， 探 总结 了这 一 公 共 政 策 存 在 的问 题 和 不 足 ， 示 了 其 意 义 和 价 值 。 揭 关键 词 ：城市 化 ； 共 政 策 ； 公 上海 郊 区 ； 基地 置 换 试 点 宅
１１ 公 共 政 策 ．
公 共政 策学 是 二 战后 主要 在 美 国首先 发展 起来 的综 合性 的 、 用 性较 强 的研 究 领域 ， 运 用 政 治学 、 应 是 社
会学、 经济学 、 统计 学 、 理学 等学 科 的知识 ， 中分析 研究 政 策 制定 、 心 集 实施 及其 评价 的学科 。
认 为 ： 策是 国家 和政 党 为 了实现 一定 的总 目标 而确 定 的行 动 准则 ， 表 现为对 人 们利 益进 行分 配 和调 节 的 政 它 政 治措施 和 复杂 过程 ［ 张金 马对 公 共政 策 的定义 是 ： 和政 府 用 以规 范 、 导有 关 机构 团 体和 个人 行 为 的 ３ １ 。 党 引
公 共政 策具 有 跨学 科 性质 的综 合 研究 领域 。众 多 政 策研 究 者从 不 同 的分 析角 度 ， 用 不 同 的理 论 和方 应 法 研究 政策 现象 ， 对公 共 政策 概念 做 出了不 同 的解 释 。
行 政学 先 驱伍 德 罗 ・ 尔 逊 （ ｏ ｒｗ Ｗｉ ｏ ） 为 ， 共 政 策是 由政 治家 制 定 的 ， 由行 政 人 员 执行 的 威 Ｗｏｄｅ ｌ ｎ 认 ｓ 公 并 法律 和法 规【 ” 维・ 。戴 伊斯 顿 （ ａ ｉ Ｅ ｓ ｎ 认 为 ， Ｄ ｖｄ ａｔ ） ｏ 公共 政 策是 对全 社会 价 值作 权威 性 的分 配Ｉ ２ １ 国学 者孙 光 。我
【 收稿 日期】 ０ ８ ０ — ２ ２０—５ １ 【 作者简介】 张神娴 （９ ７ ， ， １７ 一）女 甘肃兰州人 ， 博士研究生。
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置换试 点 ， 以居住 点集 聚 、 屋 置换 和 土地 流转 为手 段 ， 到提 高 农 民生 活水 平 、 活存 量 土地 资 源 、 化用 房 达 盘 优
地布局 等 目标 ， 为我 国城 市化 进程 中的公共 政策研 究 提供 了一个 恰 当 的案 例 。
１ 公 共 政 策 基 本概 念 和 中 国公 共 政 策 学 研 究 现 状
由此 可见 ， 公共 政策 是具 有公 权 力 的国家机 构或 公共 团体 为 了实现 特定 的公 共 目的 ， 所制 定 的用 于确定
和调整 广泛 社会 关 系 的行 为规范 及其 执行 过程 。
公 共政 策 的 特 征体 现 在 五个 方 面 ： 政 治性 和公 共 性 ； 合 法 性 、 威 性 和 强 制性 ； 静 态 性 和 动态 ① ② 权 ③
性 ； 价值 性和 目的性 ； 调 节性 。 （ ⑤ １ 中 国公共 政策 学研 究现 状 ． ２ 中国对公 共政 策 的研 究始 于 １８ ９ ０年代 中期 ， 目前 已成 为 中 国公共 管 理学科 乃 至整 个 中 国社 会科 学研 究
领域 一个 极为 重要 且 富有 活力 的 部分 ， 仍处 于 引进 和介 绍 阶段 ， 但 有关 政 策科 学和 公共 政策 研 究 的专著 和教
中 图分 类 号 ： Ｕ ８ ．１ Ｔ ９ ４１ ＂ ４ 文献 标 识 码 ： Ａ 文 章 编 号 ： ６ ２ ０ ７ （０ ８ ０ — ０ ３ ０ １ ７ — ６ ９ ２ ０ ）３ ０ ４ — ５
“ 市规划 是 一 种公 共政 策 ” 城 的观点 已经 逐渐 成 为研 究 界共 识 。 然而 ， 目前 我 国对公 共 政 策 的研 究 多停 留在基 础理 论 的介 绍 阶段 ， 结合具 体 政策实 施 的研究 非 常有 限 。 ０ ４年 下半 年开 始 ， ２０ 上海 在郊 区开 展宅 基地
Ｖｏ ．２１ １ Ｎｏ ．３
２０ ０ ８年 ９月
（ ｎ ｉｅ ｒ ｇａ ｄＴ ｃ ｎ ｌｇ ） Ｅ ｇｎ ｅｉ ｎ ｅｈ ｏｏ ｎ ｙ
Ｓｅ ． ２ ０８ ｐ ０
郊 区城市化进程 中的公 共政策研究
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以上 海 郊 区宅 基 地 置 换 试 点 为 例
张神娴 ， 王 仲 谷