里根政府的管制改革初探

里根政府的管制改革初探徐再荣 20世纪70年代后期,美国出现了一场管制改革运动。

这场运动在里根执政时期达到了高潮。

此次管制改革又称“放松管制”,旨在放宽或取消部分涉及政策管制的规章条例,改革管制方式,加强管制监督,进一步完善管制体系,从而保障市场经济的有效运行。

那么,里根政府为何进行管制改革?改革的主要内容是什么?改革有何特点?本文将对此作初步探讨。

一、管制过度与管制失灵政府管制是指政府根据一定的法规对企业的市场行为所作的约束,是政府在微观领域干预市场的重要手段。

在美国,政府管制一般可分为经济性管制和社会性管制①。

19世纪末以来,随着美国市场经济的发展和变化,政府管制体系也得到进一步的扩充和完善。

到20世纪六七十年代,政府管制活动达到了一个高峰。

这可从以下一系列数据中看出。

“联邦登记册”中联邦管制条例从1936年的2599页增加到1977年的65,603页,条例数量在70年代增加了300%。

在管制机构的从业人数从1970年的218万人增加到1979年的811万人。

联邦管制预算在这10年中增加了600%多②。

在政府管制急剧扩大的同时,美国经济的增长速度在70年代却逐渐放慢,并陷入“滞胀”困境,因而许多人认为,美国宏观经济状况的恶化与政府管制的扩大之间的关系并非是一种巧合。

在一定程度上,政府管制的过度增长是妨碍生产力发展的重要原因之一③。

随着新自由主义经济思潮在美国的兴起,以芝加哥学派为代表的经济学家对国家干预主义提出了猛烈的批评。

他们认为当代美国社会的所有弊病是由于国家干预过多造成的。

“国家干预妨碍了市场资本主义的发展,导致市场机制不能发挥其原有的作用”④。

他们对政府管制问题进行了比较深入的实证研究,直接影响了美国政府的管制政策。

如果说上述几点是放松管制的外部原因,那么“管制失灵”则是其主要的内部原因。

政府管制的主要目标在于矫正并改善市场机制内在的问题,促进资源更有效的配置。

然而管制的实际结果有可能偏离既定的目标,导致资源的无效或低效配置,这就是“管制失灵”。

“管制失①②③④亨利・勒帕日:《美国新自由主义经济学》,北京大学出版社1985年版,第328页。

巴莱・弗雷德曼:《里根———布什时代的管制》,第28页。

巴莱・弗雷德曼:《里根———布什时代的管制》(Barry Friedman ,Regulation in the Reagan 2Bush Era ),匹兹堡大学出版社1995年版,第25页。

经济性管制(economic regulation )主要针对某一特定的产业,它与产业的性质和市场的结构有密切关系,它关注的是与定价、营销和竞争有关的企业行为。

在美国受管制的产业包括公用事业、交通运输业、金融业、通讯业等,这些产业都与自然垄断和不充分信息问题有关。

经济性管制又称旧式管制,是美国政府管制的早期类型,但仍沿用至今。

社会性管制(s ocial regulation )则是近几十年兴起的管制类型,又称新式管制。

在美国,它一般指政府为矫正和弥补市场活动所引发的各种外部效应及副作用所作的管制,主要涉及安全、健康和环境等与社会有关的问题,这类管制大多数并不针对某一具体产业或市场,而往往面向全社会所有厂商和消费者。

灵”的一个主要表现是:政府管制不仅未能提高企业的效率,反而加重了企业的负担。

过去人们往往只注重管制所带来的效益,而忽视了为此付出的成本。

70年代以来,美国经济学家将研究转向对管制成本的量化分析。

据威登波姆的估计,管制机构每花1美元的管理费用,私营企业就要花20美元的服从费用。

管理费用与服从费用的比例约为1∶20。

在美国,1979年的管制管理费是48亿美元,服从费用达997亿美元①。

在社会性管制中,联邦政府将单一的联邦标准用于所有情况,企业不得不遵守十分具体细致的管制规则。

这种“命令———控制型”的管制方式使企业在决策方面失去了应有的自主权和灵活性,导致企业的技术创新能力减弱,经济效益降低。

关于“管制失灵”问题,经济学家卡恩的观点最具代表性。

他认为,美国的管制压制技术革新、姑息无效率性,引起工资和物价螺旋式上升,导致资源的无效配置②。

“管制失灵”引发了对政府管制的反思和要求放松管制的呼声。

以1975年证券市场和1978年航空业的放松管制为启端,这场运动迅速扩展到卡车运输、原油,然后到天然气、有线电视和电讯业等领域。

到里根执政时期,管制改革达到了一个高潮。

里根总统认识到过度的管制阻碍了美国的经济发展,因此主张减少政府对私营企业不必要的干预,加强市场调节,修正或取消那些束缚企业手脚的规章条例。

他指出:在过去10年中,美国社会经历了政府管制的激增。

其结果是更高的价格、更多的失业和更低的经济增长率。

过度的管制促使许多独立的小企业主以及大企业推迟或取消发展计划③。

为此,里根政府将放松管制作为其经济复兴计划的重要组成部分。

在1980年总统大选中,里根特意设立了由经济学家威登波姆主持的管制改革特别小组。

该小组在竞选成功后向里根政府提交了一份关于管制改革的报告。

报告指出,管制改革应同时达到两个目的:一、更好地实现管制目标。

二、减轻管制负担。

报告为里根政府提出了具体的建议,要求采用不同的方式改革联邦的管制活动。

在经济性管制方面,应解除对企业活动的各种限制,以提高消费者的福利。

在社会性管制方面,应采用效率最高负担最轻的管制方式,以实现预期的目标④。

二、加强管制监督管制改革的一个重要方面是建立更加完善的管制监督机制,以保证所有的管制措施符合社会的最大利益。

管制监督始于尼克松政府,但这种监督是非正式的,着重了解管制的成本及其总体的经济影响。

福特政府颁布的11821号行政命令标志着管制监督的正式开始。

该命令要求管制机构提出有关管制措施对通货膨胀影响的报告。

为此,福特政府成立了工资和物价稳定委员会,以实施这一计划。

卡特执政时期,管制监督改革有了两方面的进展。

首先,卡特政府公布了12044号行政命令,要求管制机构对管制措施进行成本—效果分析。

同时建立了33里根政府的管制改革初探①②③④莫莱・威登波姆:《企业管制的未来》(Murry W eidenbaum ,The Future o f Business Regulation ),纽约1980年版,第18—19页。

乔治・易兹、米歇尔・弗克斯:《放松还是改革》(G eorge Eads and M ichael Fix ,Relie f or Re form ),城市研究所出版社1984年版,第19页。

阿尔弗雷德・卡恩:《管制经济学》(Alfred K ahn ,The Economics o f Regulation ),麻省理工学院出版社1982年版,第7页。

莫莱・威登波姆:《政府管制企业的成本》(Murry W eidenbaum ,The Cost o f G overnment Regulation o f Business ),政府出版局1982年版,第56页。

管制分析复审小组,其成员来自工资和物价稳定委员会、行政管理和预算局、商务部及财政部。

里根执政时期,管制监督机制方面发生若干方面的重大变化。

首先,发布了第12291号行政命令,对管制机构的决策行为订立了五条政策原则:11行政决策应建立在对有关拟议中政府行动的需要及后果的充分信息之上。

21如果一项管制对社会的潜在效益低于潜在成本,政府就不应采取管制行动。

31管制目标应是最大限度地增进对社会的效益。

41在选择为达到任何既定管制目标所采取的各种手段中,应选择对社会来说净成本最低的一种。

51为了最大限度地增进社会的纯受益程度,管制机构应确立优先管制的项目,同时应考虑受管制产业的状况、国民经济的形势以及未来的其他管制行动①。

以上五项原则的核心内容是要对管制项目进行成本———效益分析,以保证各项管制措施最大限度地增进全社会的净受益程度。

这意味着联邦政府试图通过改革监督机制,以使管制决策更加科学化、规范化。

其次,将所有行政分支机构的管制监督职能集中到新设立的信息和管制事务办公室。

该办公室设在总统控制的行政管理和预算局。

其主要任务是审核各管制机构报送的规章条例,复查历年来颁布的规章条例,对其中不合格的或已经过时的条例进行修改或予以取消。

最后,为了显示管制改革的重要性,里根在上任后的第一个工作日就宣布成立由副总统领导的放松管制特别小组。

该小组的主要职责包括三个方面:复审行政机构提出的主要管制计划,特别是那些具有重要政策意义的计划;评估行政机构已经发布的规章条例,特别是那些对国民经济或主要产业部门来说难于负担的条例;监督国会在管制立法方面的进展情况,编篡总统关于管制机构的作用和目标方面的观点②。

特别小组作为落实总统管制改革措施的直接机构,为管制改革订立了10条指导方针。

这些方针与12291号行政命令在原则上是一致的,但在许多方面更加详尽细致。

概言之,特别小组要求管制机构在制订管制条例时,不仅应考虑它对社会的益处,而且应注意为它付出的代价。

因此,在可能条件下,对管制的成本和效益必须进行定量分析。

另一方面,社会性管制应建立在科学的风险评估程度基础上,这种管制应着重于目标而非手段,“应针对真正重要的风险,而非虚假或可能性极少的风险”。

同时,特别小组主张应避免对竞争性市场中的价格和生产进行管制,“只有当有必要保护健康、安全或有效地管理公共资源时,才应对私有市场的准入进行管制”。

在联邦与州的关系方面,特别小组强调,联邦管制条例不应优先于州法律或管制条例,“除非为了保障国民的公民权或避免对州际商业造成过重的负担”③。

通过上述组织和政策上的变化,实际上已形成了三个层次的管制监督机制:第一,每个具有管制权力的机构和部委应根据12291行政命令的指导原则负责基本的管制监督。

这事实上是一种自我监督。

第二,行政管理和预算局负责第二层次的监督,它主要集中于成本和效益分析方面。

第三,总统特别小组负责对管制条例的终审。

这种比较严密的管制监督机构能够保证管制活动符合里根政府的管制政策,从而在持久的基础上推进管制改革。

43 世　界　历　史2001年第6期　①②③乔治・易兹、米歇尔・弗克斯:《里根的管制战略》,第41页。

乔治・易兹、米歇尔・弗克斯:《里根的管制战略》(G eorge Eads and M ichael Fix ,The Reagan Regulatory Strategy ),城市研究所出版社1984年版,第23页。

盖伯・威斯卡西等:《管制和反托拉斯经济学》(K ip Viscusi ,John M.Vem on ,Joseph Harrington ,Economics o f Regulation andAntitrust ),D.C.汉斯出版公司1992年版,第25页。

里根政府在管制领域的第一个重要行政法令就是冻结卡特政府在任职最后一个月内颁布的所谓“午夜条例”。