浅析中国国务院大部制改革_李江红

的中国社科院欧洲所研究员董礼胜对 究
象 ， 工 作 效 率 不 言 而 喻 。 实 施“ 大 部 制 ” 政 策 、可 持 续 发 展 政 策 、灾 害 防 治 政 策 、 “ 大部制”这样描述： 所谓“ 大部制”， 就是
后， 不仅降低了内部成员数量， 同时减少 基础设施建设与交通政策等。与发达国 按照大的职能领域， 而不是按照工作类
年 、１９８８ 年 、１９９３ 年 、１９９８ 年 和 ２００３ 年 进 行 了 五 次 机 构 改 革 。经 过 这 几 次 改 革 ， 我国的政府架构与计划经济时代相比进
合。环境保护部、工业和信息化部的组 建， 都直面了这些问题。转变经济发展方 式， 向环境保护提出了越来越高的要求。
步了很多， 但和成熟的市场经济国家比 目前环保部门在环境保护方面的决策地
大一次会议第五次全体会议上， 国务院 部 重 组 为 卫 生 和 社 会 安 全 部 ， １９７０ 年 住 多。其中数量最少的阿根廷只有 １２ 个，
机构改革方案获高票通过， 这标志着我 房和地方政府部、公共建筑与工程部、运 俄罗斯 １６ 个， 其他几个国家都在 ２０ 个
国行政机构改革又掀开了新一页。根据 输部合并为环境事务部， 贸易部和技术 以上， 印度最多， 共设 ４１ 个部门。７ 国平
是国会审核拨给他们的， 是用于公共服
“ 大部门体制”改革的一个基本背景
务 、地 区 发 展 、商 务 促 进 等 方 面 的 ， 而 非 是 中 国 由 生 存 型 社 会 转 向 发 展 型 社 会 。
养官员的。有一年美国国会迟迟没有批 生存型社会是以解决温饱、初步实现小
准政府的财政预算， 最后导致众多联邦 康为目标。经过近 ３０ 年的改革开放， 全
年代， 英国就首次提出“ 大部制”的概念， 纪下半期， 法国中央政府只有 ５ 或 ６ 个
目 前 ， 我 国 国 务 院 组 成 部 门 有 ２８
同 时 在 内 阁 中 组 建 被 称 为“ 超 级 部（ｇｉａｎｔ 部的设置， 而到了第五共和国时期， 中央 个， 如果加上国务院下属的直属机构、特
ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ）”的 大 部 门 ， 扩 大 业 务 管 辖 范 政府最多曾设置约 ３０ 个部。其后， 法国 设机构、办事机构、事业单位和部委管理
都是执行机构， 而非决策机构。美国国会 趋同的事项相对集中， 由一个部门统一
负责国际贸易立法和制定政策， 总统及 管理， 首先指向的就是解决政出多门的
其下属的商务部都属国际贸易的执行机 问题。
构， 只有经国会授权才能制定部分贸易
（ 二“） 大 部 门 体 制 ”改 革 取 向 直 面
政策。商务部每年近百亿美元的预算， 也 改革难题
ＴＨＥ Ｓ ＯＵＴＨ ＯＦ ＣＨＩＮＡ ＴＯＤＡＹ ２００８．０７ 今日南国 １７
体制。在这一大部委体制下， 政府部门的 的大部门体制， 健全部门间协调配合机
管理范围较广， 职能综合性强。
制。”进入改革发展的新阶段， 我国经济
现在比较一致的理解是， 所谓大部 社会生活中出现的许多问题， 在相当大
制就是在政府的部门设置中， 将那些职 程度上是发展阶段性特征的客观反映。
了扯皮交叉的现象， 工作效率因而得到 很 大 提 高 。１９６４ 年 将 原 有 的 国 防 部 、海 军部、陆军部和空军部合并为新的国防 部 ， １９６８ 年 外 交 部 和 联 邦 事 务 部 合 并 为
家相比， 经济转型的国家和发展中国家， “ 大部门体制”改革还处于探索阶段。处
于市场经济转型期的印度、印尼、俄罗 斯、阿根廷、埃及、巴西和南非等国家 ， 中
度。推进信息化和工业化融合， 是走新型 工业化道路的迫切要求。组建工业和信
息化部， 有利于向现代工业信息化延伸， 有助于推进高新技术和传统制造业的融 合， 实现工业“ 由大变强”。
（ 三“） 大部门体制”改革路径遵循循 序渐进
包括“ 大部门体制”在内的行政管理 体制改革， 在中国历史上和在世界历史 上 都 没 有 先 例 可 循 。所 以 积 极 稳 妥 、有 序 推进， 是必须的。部门职能分工、权责边 界划分， 这些触及利益的棘手问题， 也将 增加改革的复杂性。综观世界各国， 发达 国家的政府内阁部门虽然现在一般不超 过 ２０ 个， 但都是经历了较长时间逐步改 革的结果， 而发展中国家的政府部门多 在 ２０ 个以上， 有的甚至达到四五十个。 我国正处于经济转轨和社会转型的关键 时期， 一些行政部门承担着重要的改革 任务。在这些改革与转型任务没有完成 前， 考虑到政府职能阶段性需求， 这些领 域不宜急于推进“ 大部门体制”。
别、服务对象或者服务地域来设立政府 部门。具体地说， 就是为推进政府事务综 合管理与协调， 按政府综合管理职能合 并政府部门， 组成超级大部的政府组织
［ 作者简介 ］ 李江红（ １９７４－ ） ， 女， 湖北枝江人， 法学硕士， 中国人 民 解 放 军 通 信 指 挥 学 院 基 础 部 政 治 理 论 教 研 室 副 主 任 讲 师 ， 研究方向： 马克思主义理论与思想政治教育。
“ 大 部 门 体 制 ”改 革 不 会 一 步 到 位 ， 将循序渐进。从目前来看， 大部门体制改 革是选择试点部委， 积累经验， 逐步推 进。经验可以积累， 改革不容试错， 否则 引发政策回潮， 容易导致大部门体制改 革的步伐受阻或者使大部门机构改革方 案半途夭折。因此， 以大部门体制为核心 的政府机构改革需要目标明确、通盘规 划 、稳 步 推 进 。
和信息化部、交通运输部、人力资源和社 设置 １９ 个。具有代表性的“ 超级部”主要 的实施。俄罗斯过去的行政管理体制和
ＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴ Ｓ ＣＩＥＮＣＥ ＲＥＳ ＥＡＲＣＨ
会保障部、环境保护部、住房和城乡建设 包 括 文 化 、信 息 与 体 育 部 ， 商 务 、企 业 与 中国相近， 都曾深受计划经济体制的影
新的国务院机构改革方案， 这次国务院 部合并为贸易与工业部， 海外发展部并 均为 ２８ 个。
机构改革涉及调整变动的机构 １５ 个， 正 入外交与联邦事务部。经过历届内阁的
从经济转型国家的改革实践看， 俄
部级机构减少 ４ 个。其中， 新组建的工业 不断调整， 到本届布朗内阁， 核心机构共 罗斯比较充分注意了推动“ 大部门体制”
统并任命菲永担任总理后， 宣布中央政 府 由 １５ 个 部 组 成 ， 其 中 的 经 济 、财 政 与 就业部和环境、发展与海洋部等 ， 均为典 型的大部门。例如， 环境、发展与海洋部 综 合 负 责 资 源 、国 土 与 政 策 、能 源 与 气 候
二、大部制的科学内涵
管 理
学
有着多年对国外“ 大部制”研究经验 研
部等五个大部， 尤为引人注目。
规制改革部， 叠和
等。其中的商务、企业与规制改革部整合 交叉设置部门的问题较突出。俄罗斯在
一、大部制的历史发展
了过去的贸易与工业部的全部职能以及 ２００４ 年 推 动 相 关 改 革 ， 中 央 政 府 的 部 门
政府机构关门。但关了也就关了， 美国人 社会的生存性压力减弱， 发展性压力凸
的生活没受影响， 美国经济也没受影响。 显。当前， 全社会更加重视教育公平化程
第三， 实行“ 大部制”， 人员管理都是雇佣 度、公共卫生与医疗保障水平、基本社会
制而非任命制。美国的内阁阁员充其量 保障程度； 更加关心贫困差距、城乡差距
能相近、业务范围雷同的事项相对集中， 新阶段的行政管理体制改革， 无论是目
由一个部门统一进行管理， 最大限度地 标的确立还是路径的选择， 都需要从新
避免政府职能交叉、政出多门、多头管 的历史起点思考和分析。新阶段实现大
理， 从而达到提高行政效率、降低行政成 部门体制改革呈现出鲜明的特点。
本的目标。
（ 一“） 大 部 门 体 制 ”改 革 目 标 指 向
政府文职雇员共有 ２６９ 万人， 单是一个 织职业考试， 编写考试教材， 主办培训机
农 业 部 ， 就 有 １０ 多 万 雇 员 ， 商 务 部 也 有 构， 认证职业资格； 人事部门也不甘人
３ 万多。但在这些雇员中， 只有不到 １０％ 后， 组建人才认证中心， 编写人才开发目
（１８．９ 万）在华盛顿地区工作， 绝大多数则 录， 开展人才认证。以往的行政管理体制
２００８ 年 ７ 月 （ 总第 ９７ 期）
今日南国 ＴＨＥ ＳＯＵＴＨ ＯＦ ＣＨＩＮＡ ＴＯＤＡＹ
ＮＯ．７， ２００８ （ Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ， ＮＯ．９７）
浅析中国国务院大部制改革
李江红 （ 中国人民解放军通信指挥学院基础部， 湖北 武汉 ４３００１０）
［ 摘要 ］ 深化行政管理体制改革， 是政治体制改革的重要内容。国务院机构是深化行政管理体制改革的重要组成部分。改革开
较， 部门设置仍然偏多， 而且行政行为仍 位并未真正确立起来， 更多的是一个监
带有经济干预的惯性， 旧的体制难以对 不断变化的经济和社会发展需求作出迅
管部门。组建环境保护部， 正是当下之 需， 有助于加大环境治理和生态保护力
速反应。党的十七大报告提出 ， 要“ 加大 机构整合力度， 探索实行职能有机统一
２０ 来 个 人 ， 副 部 长 以 下 ， 不 过 是“ 雇 员 ” 的趋势， 以及公共安全和环境问题等。
而已。
问题就是改革的重点。目前最急需
解决的问题就是旧体制的突破口和新体
三、大部制改革的特点
制的生长点。实现科学发展急需转变经
济发展方式， 注重环境保护， 走新型工业
改 革 开 放 以 来 ， 我 国 先 后 于 １９８２ 化 道 路 迫 切 要 求 信 息 化 和 工 业 化 的 融
放以来， 我国先后进行了五次机构改革。新阶段的行政管理体制改革， 无论是目标的确立还是路径的选择， 都需要从新的历史起点
思考和分析。
［ 关键词 ］ 政治体制； 改革； 大部制
［ 中图分类号 ］ Ｄ６２
［ 文献标识码］ Ａ
［ 文章编号］ １６７３－ １１９０－（ ２００８） ０５－ ００１７－ ０２
２００８ 年 ３ 月 １５ 日 ， 十 一 届 全 国 人 外交和联邦事务部， 社会安全部和卫生 央政府核心机构的设置数量总体相对较
围， 将多种内容和有联系的事务交由其 政府也进行了大部门体制的探索和改 的国家局， 国务院下属的部门和机构则
管理。英国在推行“ 大部制”以前， 由于内 革。本届政府在萨科齐于 ２００７ 年当选总 多达 ７７ 个。
阁非常庞大， 而且有些部门内部职责比 较接近， 如在国防管理上就设置了海军 部、空军部、陆军部、国防部四个部门， 因 此不仅不能够把精力集中在战略性的决 策上， 还屡屡出现相互竞争、扯皮的现
分布在全国及世界各地的管辖区、现场 改 革 ， 落 脚 点 基 本 上 是“ 精 简 、统 一 、增
或地方办事处。这些政府机构雇了人， 是 效”“。 大部门体制”改革更多强调部门整
为 民 众 服 务 的 ， 而 非 管 理 民 众（当 官）的 。 合和职能整合的有机统一。它在政府的
第二“， 大部”并非权力大得没边“。 大部” 部门设置中， 将那些职能相近、业务范围
解决机构重叠等政府管理问题而实行的
在英国推行“ 大部制”后 ， 澳大利亚、 障、劳动就业、消费者权益保护等多项政
一种行政管理模式。英国是较早实行大 日本、美国、法国等国家随后都相继推行 府 职 能 ， 后 者 则 全 面 负 责 陆 、海 、空 交 通
部门体制的国家。早在二十世纪六七十 了“ 大 部 制 ”改 革 ， 精 简 政 府 部 门 。１９ 世 运输以及测绘与制图等政策。
结合国外实行大部制的经验来看， “ 九龙治水”
大部制有三个鲜明特点。第一“， 大部”是
“ 九龙治水”是长期以来社会上对部
服务型的。因此大才大得有道理， 大得老 门多头管理的形象说法。有的地方对人
百 姓 愿 意 而 且 高 兴 。２００２ 年 ， 美 国 联 邦 力资源培训市场多方管理 ， 劳动部门组
内阁办公室的部分职能 ， 全面负责企业 数量由 ３１ 个调整为 １６ 个。其中有代表
大部制是市场化程度比较高的国家 与 商 务 关 系 、地 区 发 展 、市 场 公 平 、能 源 性的大部门有卫生与社会发展部、交通
普遍实行的一种政府管理模式， 是为了 政策以及经济规制管理与改革事务等。 部等， 前者统筹负责医疗卫生、社会保