“中国农村土地流转问题研讨会”会议综述

2009年8月15日至16日，为期两天的“中国农村土地流转问题研讨会”在烟台海阳市隆重召开。

本次研讨会由山东省民商法重点学科、山东土地学会主办，烟台大学法学院承办，海阳市人民法院、海阳市国土资源局协办。

与会代表汇集了来自清华大学、北京大学、中国人民大学、中国社会科学院、中国政法大学、华东政法大学、复旦大学、北京航空航天大学、中南财经政法大学、南开大学、湖南大学、对外经贸大学、华中师范大学、长江大学、海南大学、烟台大学、《中国法学》杂志社、《法学论坛》杂志社、《法学杂志》杂志社、中国法制出版社等近四十余高校院所的理论界代表，以及来自山东省国土资源厅、烟台市国土资源局、日照市国土资源局、海阳市人民法院、海阳市国土资源局、东营达洋律师事务所等近十家单位的实务部门专家。

与会专家学者对农村土地流转的诸问题进行了全面深入的分析，提出了许多建设性意见，达成了诸多共识，取得了一系列成果。

此次研讨会分五单元进行，烟台大学法学院副院长范李瑛教授主持开幕式，烟台大学校长房绍坤教授、山东省国土资源厅李明启先生、海阳市人民政府徐玉明副市长、海阳市人民法院刘传慕院长向研讨会致欢迎辞。

第一单元：农村土地流转的一般问题本单元由清华大学崔建远教授与北京航空航天大学刘保玉教授主持，山东省国土资源厅李明启先生、华东政法大学高富平教授、《法学杂志》苗延波副主编、山东达洋律师事务所孙瑞玺律师、对外经济贸易大学马特副教授、山东科技大学解直凤老师分别作了专题发言。

李明启先生介绍了山东省的土地流转情况以及政府的做法，指出了土地流转中的困难。

他认为，应当分析承包地、集体建设用地的现实情况，从源头上使土地流转合法化，市场化。

高富平教授认为《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）的核心有三个方面，包括全面推进土地承包经营权流转，建立城乡统一的建设用地市场，推进农村土地制度改革，保障农村土地流转目标的实现。

《物权法》并不禁止农村土地承包经营权的流转，之所以流转不畅是因为：土地承包经营权的社会保障功能很难消除；土地承包经营权流转是为了实现土地的规模经营，但目前这种规模经营又很难实现；对于受让人来说问题也比较多，并且承包经营权流转的融资功能也受到限制。

因此应当赋予农民对土地进行商业开发的权利。

苗延波副主编在分析了农村土地流转的基本情况之后，主张制定《农村土地流转法》。

他认为土地流转问题不是法律能够单独解决的，应当深入了解农民对土地的真正态度，在此基础上各部门共同参与解决问题。

山东经济学院徐凤真教授将土地流转纠纷进行了类型化分析，她认为引发农村土地流转纠纷的原因主要包括：法律规定与民间社会规范的冲突、政策的频繁变化所导致的农村现实利益关系的变化而产生冲突、农村土地法律制度价值取向的分歧及法律规定间的内在冲突、现行规定与农村的复杂现实相脱节而造成的对立冲突、现行的“双轨并行”、“城乡分治”制度，等等。

解决这些问题需要建设预防机制、多元纠纷解决机制，充分发挥农村基层调解制度的作用，健全法律规定、减少规范内部的冲突。

孙瑞玺律师从一个现实案例入手，分析为什么同一法院对同一事实作出不同认定、不同判决的原因，主张认真研究土地所有权、使用权的特征与本质。

马特副教授探讨了土地管制背后的“父爱主义”。

认为对农村土地流转加以限制的立法者推定农民意识能力有限，因而限制农民流转土地的自由。

他还对农村土地流转的经济原理进行了分析，主张还地于民，保障农民的土地资产。

董景山副教授认为，应当在土地集体所有、城乡二元的前提下，从流转的主体、客体、方式方面对农村土地流转进行研究，应当考虑农民的特殊主体身份，区分农民与非农民，在此基础上进行制度设计。

解直凤老师分析了农村土地流转与社会保障间的关系。

她目前农村两者之间恶性循环的怪圈，认为必须通过土地流转方式对土地进行优化配置。

土地流转与社会保障有着相互牵制的关系，应当将这种牵制关系转变为相互扶持关系，逐步弱化土地的保障功能，确保土地流转的资金确实落到农民手中。

渠涛教授分析了农民的土地、征用、社会保障的问题。

郭明瑞教授认为，目前从观念上来说，以往土地管理法的观念仍被延续。

农民社会保障到底靠什么？不让农民实现其土地的价值，如何实现其之保障？目前农民基于土地的保障也无非是温饱，多数农民的主要收入并非来自于土地。

目前的许多看法是从城里人的角度看农民，对于农村、农民的真实情况并不真正了解。

朱广新编审认为，农民享有的土地权利应当自由流转，但目前管制太多。

费安玲教授认为，社会保障制度应以人为中心，而不论人的职业、身份有何不同。

在对农民的自有财产进行强制转移时，应当是为了公共利益。

在许多场合下，土地征收是常常将公共利益目的抛在一边，对农民利益存在蔑视之处。

第二单元：集体建地流转及“小产权房”问题本单元由烟台大学房绍坤教授与中国政法大学李永军教授主持。

山东土地学会张增顺秘书长、南开大学陈耀东教授、复旦大学王全弟教授、烟台大学关涛教授、中国人民大学高圣平副教授、山东财政学院韩清怀博士、上海政法学院黄萍副教授、扬州大学李云波博士分别作了专题发言。

张增顺秘书长认为《物权法》关于农村土地承包经营权的规定存在漏洞，集体土地所有权不是完整的所有权，而如何保障所有权的完整性需要研究。

集体土地应当适度规模化，如何逐步规模化，需要在实践中探索。

目前政府机关在土地承包经营权的管理方面，并无专管的机制、部门，发生争抢、推诿的现象。

陈耀东教授认为小产权房存在三个问题：小产权房是否是《物权法》中的物，买卖小产权房的合同是否有效，以及能否取得小产权房的权利。

需要区分建造行为合法与不合法的小产权房。

对于前者，买卖合同有效，主体可以取得房屋所有权，但目前交易主体受到了限制；对于后者，在物权登记、交易等方面均存在问题，但司法实践的态度也在发生变化，陈教授认为对于买卖自住型小产权房的合同有效，而买卖销售型小产权房的合同是否有效视具体情形而定。

王全弟教授认为，目前立法对于农村房、地的一些规定尚不明确。

对于集体土地使用权的流转可以确立用途管制原则，节约与集约用地原则，同地同价同权原则，平等、等价、有偿原则。

他主张建立统一的市场，将国有建设用地使用权与集体建设用地使用权统一至同一市场。

王教授还介绍了上海市宅基地置换的情况，这可以充分利用土地、节约宅基地。

关涛教授认为房地关系中的核心是权源，在权利转让受到限制的情况下，可以考虑设定法定租赁权，来解决房地转让中的问题。

土地问题不是民法能够解决的，例如土地自由流转的前提是主体的理性化，但是主体的非理性化也应得到考虑。

农民在土地交易中能不能出现理想中的理性状态？在事实上，可能会出现不平等、不理性的现象。

非均衡的中国农村经济决定了不可套用一地经验、一套规范。

高圣平副教授对现行法关于集体建设用地流转的范围、方式、收益分配的规定所存在的问题进行了分析，对于条文表述与制度设计提出了自己的见解。

韩清怀博士认为宅基地的流转就是宅基地的市场化问题，这是一个经济学问题。

宅基地的流转与承包地的流转并不相同，宅基地能否流转是农民意愿问题，而不是制度问题，但宅基地流转会否引发两极分化，颇费思量。

黄萍副教授认为农村土地承包经营权的抵押既必要，亦可行，既然允许农村土地承包经营权的流转，那么也应允许抵押，这并不会必然导致农民土地的流失。

立法需要完善土地承包经营权登记制度，对土地承包经营权抵押权的设定和实现程序作出限制，建立评估机构和交易市场，完善农村社会保障制度。

李云波博士阐述了我国宅基地使用权流转的制度流变与现状，提出宅基地使用权的流转既非禁止，又有限制。

李博士在分析“决定”的背景下，对于应否允许宅基地使用权转让的争论进行了分析，认为不应当将农村宅基地与房屋完全等同于城市国有土地使用权及房屋所有权，还应当注意到农村社会组织结构的独特性，以及宅基地使用权的地域差异。

刘凯湘教授与丁文教授主持了本单元的自由发言。

郭明瑞教授分析了城市规划范围之内与之外的土地征收问题，认为应放开思路，允许在农村土地上进行商业开发，保障农民利益。

他认为宅基地置换是危险的，将城市户口作为价值与农民进行交换，会牺牲农民的经济利益。

石凤友教授界定了小产权房之概念，认为在国有划拨土地上也存在小产权房。

刘保玉教授分析了出售宅基地可能引发的问题，提出应避免引起耕地缩减的后果。

马特副教授认为不应轻视农民的理性。

渠涛教授认为，对于小产权房应逐步放开，形成统一市场。

第三单元：农地承包地流转问题该单元由华东政法大学高富平教授、中国政法大学费安玲教授主持。

清华大学崔建远教授、山东土地学会石凤友主任、长江大学徐前权教授，烟台国土资源局张勇安副局长、烟台大学张洪波副教授、福建师范大学张冬梅博士、山东法官培训学院刘爱萍教授分别作了专题发言。

崔建远教授认为土地转包不发生物权变化，而是权利行使的表现。

农村土地可否流转，目前存在赞同与反对两种观点。

不同的农村地区，情况不同，调整的方法也应有所不同。

限制农村土地受让人须为本村集体经济组织成员的问题之一在于，若做此限制，则转让人很难将土地转让出去。

石凤友主任提出，广义的土地流转应泛指所有引起土地权属变更的现象，目前社会上所指的土地流转是狭义的，实际上土地流转包括征收、划拨、转让、出租等多种形式，而不论针对的是国有土地还是集体土地，建设用地还是承包地。

我国已经进入城市反哺农村的阶段，我国现时的政策也应向农村、农民倾斜。

“决定”使用的“允许土地流转”是不准确的，将“允许”改为“保障”、“规范”更为合适。

《物权法》在土地流转中的一些规定相对之前的法律，有所倒退。

徐前权教授分析了我国农村承包土地纠纷解决机制中存在的问题。

在协商机制中，存在以强欺弱、以大欺小的现象，弱势方往往被迫接受协商结果。

在调解机制中，存在强迫调解、随意调解的情况，有时还存在推诿现象。

在仲裁机制中，我国各地的农村土地承包纠纷仲裁机构基本没有建立，规范也不明确。

当事人也常常不通过诉讼机制解决纠纷，而是通过上访、堵塞交通等方法迫使政府出面解决。

我国应当建立农村土地承包纠纷的预防机制，并细化规范。

张勇安副局长介绍了烟台市土地流转方面的情况，以及如何促进土地迅速流转、保障农民利益的做法。

而如何能够既保障农民利益，又能使机制得以迅速建立，颇值考虑。

张洪波副教授认为，中国农村土地改革应当关注农村土地的福利化特征，农村土地对于农民具有极强的保障作用，无法严格按照经济原理来设计中国的土地制度，也无法按照城市土地制度来设计农村土地制度。

土地改革既要考虑农民的利益，还要考虑如何更大程度地发挥土地价值。

张冬梅博士分析了林地承包经营权流转中的问题。

她认为林地与耕地在产权、周期、生产性等方面存在差异，在规范适用上也存在不同，我国应当通过修改森林法来完善林地承包经营，规范林权登记制度，保障林地承包经营权人的权益与交易安全，健全林地承包经营权的流转。