美国的南海政策缘何趋于强硬_周琪

美国的南海政策缘何趋于强硬

□ 周 琪／文

近年来，南海问题已经成为亚太地区的一个热点问题。国际上许多人认为，南海是亚太地区最有可能爆发冲突的地区之一，而美国的南海政策是影响南海局势和亚太地区国际关系的关键因素。因此，准确分析和把握美国的南海政策是中国制定有效应对之策的前提。

冷战后美国南海政策的演变

仔细分析冷战结束以来美国的南海政策，可以发现，它大致经历了“持中立立场”、“关注度加深”和“实际上的选边站”三个阶段，其政策取向逐渐由“观察”调整为“干预”。

一、1990—1994年 持中立立场

冷战时期，美国从未把南海岛屿争端看作是一个安全问题。1974年1月，当中国通过自卫反击战将越南军队赶出西沙群岛时，美国的反应是保持沉默。此后，直到1992年，对南海岛屿主权的争端主要发生在中越之间。冷战结束后初期，美国的关注力主要放在了亚太地区之外的海湾、巴尔干、索马里和科索沃等地区，南海并不是其关注重点。

1995年之前，南海问题很少成为美国国务院新闻发布会和国会听证

会的主题。在1990年美国国防部向

国会提交的关于东南亚的报告中，基

本上没有提及南海。在1992年的报

告中，南海只是被说成是可能造成东

亚和太平洋地区不稳定的九个问题之

一，而且并没有被视为迫在眉睫的问

题。1992年，美国东亚事务助理国

务卿理查德・所罗门表示，美国对南

沙群岛不负有特殊责任，中国当年2

月25日宣布其对所有南沙群岛的主

权，不过是中国的长期立场。时任副

国务卿罗伯特・佐利克申明，美国在

南海问题上的立场没有改变，仍然是

不对领土要求的合法性作出判断，只

是要求维护航行自由和用和平手段解

决领土纠纷。[1]

二、1995—2009年 关注度加深

在克林顿执政期间（1993—2000

年），美国军方中有人批评道：“克林

顿政府时期，美国没有选择在南海领

土争端上做仲裁，而是选择了做一名

观察者。”[2]不过，美国对南海的关

注度在1995年中国和菲律宾关于南

海美济礁的争端发生后才明显加深。

菲律宾指责中国在美济礁上修建建筑

物，中菲之间的冲突由此而起。美国

最初对美济礁的反应是做出温和声

明，表示对航行自由的担忧，希望用

和平手段解决领土争端。

1995年5月10日，当中菲美济

礁之争激化时，美国国务院发言人宣

读了一份美国关于南海问题的正式声

明，它包括了现在人们所熟知的美国

的一些基本原则：美国反对使用武力

解决领土争端；美国在维持亚太地区

和平与稳定方面有始终不变的利益；

维护航行自由和符合国际法的海上行

动自由是美国的根本利益；美国对相

互竞争的领土要求的法律优劣不持立

场。美国国务院发言人表示，如果说

这份声明中有什么新东西的话，那就

是，这是一份“更为强烈的声明”，“更

为强烈地表达了我们的担忧”。[3]

实际上，在此之前，国务院东亚

与太平洋事务局对美国的南海政策进

行了大量辩论。有一种意见认为，美

国的政策过于被动，基本上只是对中

国的行动做出反应，而且美国在过去

的十年从来没有认真地重新考虑其南

海政策。但同时，随着冷战的结束，

美国却于1992年撤出了在菲律宾的

军事基地。持这种观点的人主张，美

国应更多地鼓励在东盟和中国之间制

定行为准则，并建议对中国做出态度鲜明的指责。但是，当时负责亚太事务的助理国务卿温斯顿・洛德并没有接受这种观点。他认为，美国同中国之间有太多的利益交错，美国在许多方面需要中国的合作。如果国务院发表一份谴责中国的声明，一定会给中美关系带来冲击，从而损害美国的国家利益。于是，国务院5月10日的声明只是包含了一些原则，如尊重国际法、用和平方法解决争端等。

鉴于国务院的态度，美国军方中有人批评道：“1996年克林顿政府的亚太事务助理国务卿温斯顿・洛德承诺美国不担当领导，而是跟随。”他们认为，在南海争端中，美国的消极作用削弱了美国的朋友和盟友对美国承担和平与稳定责任的信心。[4]可以说，美国此时最大的关切仍然是南海领土争端的和平解决，只要不对航行自由构成威胁，美国就不认为是需要进行干预的重大问题。

1998年，菲律宾政府挑起了第二次美济礁事件。当年12月一名美国众议员在菲律宾政府的安排下，搭乘菲律宾空军的飞机巡视了美济礁，并在之后展示了他拍摄到的中国军舰和中国在美济礁修建永久性设施的照片。然而，虽然菲律宾做了极大的努力，但并没有争取到美国承诺在领土争端中站在它一边，菲律宾对中国的抗议也没有获得国际社会的支持。1999年2月11日，美国国务院发言人在一次新闻发布会上表示，虽然中国在有主权争议的岛屿上进行建设是潜在的单边挑战行为，但这种做法远没有阻碍航行自由。“美国敦促中国和其他有领土主权要求的国家运用所有适当的外交手段来解决争端。”[5]鉴于美国的态度，菲律宾国防部长安

吉洛・雷耶斯将军公开声明说，尽

管菲律宾与美国之间有防务条约，但

菲律宾不能依赖美国进行自卫。2000

年1月，美国亚太事务助理国务卿斯

坦利・罗斯强调，虽然在南沙群岛建

设军事设施令美国担忧，但它还没有

构成对航行自由的阻碍和威胁，因为

所有各方都表示它们不试图阻止国际

航行自由。[6]

进入21世纪之后，美国对南海

问题的关注度进一步加深。2001年

“9・11”恐怖袭击给中美关系带来的

意料之外的积极后果是，中美关系得

到了改善。同时，它也给亚太地区带

来了其他一些影响，如美国加强了在

南海的军事存在，实现了在中亚的军

事存在，并深化了同印度的军事关系。

美国也加强了同菲律宾、泰国以及其

他一些友好国家（如新加坡）的关系，

同越南和马来西亚的关系也得到了改

善。这样，美国得到了它一直想要在

东南亚得到的东西，即加强与愿意保

持海洋通道开放的国家的双边关系。

此时，美国对中国的地区政策

还有一些正面评价。如2005年9月，

国务院东亚和太平洋事务高级顾问詹

姆斯・基斯在国会听证会上，对中国

正在走向更加透明和更加全面参与的

地区政策表示赞赏。然而，从2009

年开始，南海问题开始成为美国在全

球和亚太事务上的关注重点之一。美

国重要官员关于南海政策的讲话、国

务院新闻发布会、国会听证会急剧增

多。而对南海问题关注的天平，也从

南海领土争端的和平解决向美国在南

海的航行自由倾斜。这从2009年7为实施“亚太再平衡”战略，美国改变了其亚太防务部署，使兵力更加接近于亚太海洋运输线。图为2013年6月28日，美国与菲律宾在南海举行代号为“卡拉特”的联合军事演习。