宁骚《公共政策学》新解第五,第六章PPT

（二）进入政策议程的条件和障碍
政策议程三个必要条件：
1）相当数量公共资源的分配岌岌可危； 2）问题一定引发公民和公共政策制定者的广泛关注 3）问题必定蕴藏着巨大的变化。 进入政策议程的障碍： 1 、问题轻微； 2 、未被觉察；
3、缺乏觉察机制。
（三）政策议程确立过程的模型：
1、科珀等学者的模型理论
第五章 政策问题与议程设定
第一节 公共政策问题的概念、属性与分类
一 私人问题、公共问题与政策问题
二 政策问题的基本属性
三 政策问题的分类
一 私人问题、公共问题与政策问题
（一）私人问题、公共问题与政策问题 公共问题，是指一定数量的社会成员感知其期 望的目标、价值或景况，与现实获得的机制、利 益或景况存在明显差距，因而通过各种方式将其 缩小差距的要求公之于众，以争取社会的同情与 支持，并谋求引起政府关注和予以解决的一种情 境。
第三节问题认定与政策议程
一、问题认定的含义方法与步骤
（一）问题认定就是对需要由公共政策来解决的公 共问题进行性质、范围、涉及领域及相关利益关 系的界定过程。 对问题的认定，是政策制定过程中最为关键的第一 步。 问题的认定就是通过问题搜索、整理、感知和判断 的过程，用规范的、结构化的方式拟列入政策议 程的公共问题描述出来。
二、公共政策的议程设定
（一）政策议程的含义与类型
政策议程：指有关公共问题受到政府及公共组织的 高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应 予以解决的政策问题的过程 ※政策议程的类型有两大类： 1、系统议程：指政治系统正式讨论和认定有关公共 政策问题的过程。又叫公众议程。
从实质上看，系统议程就是一种政治系统中的公 众共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会 应持态度和对策的过程。 系统议程并不是完全意义上的政策议程。
6 、专家人士及咨询机构； 7 、公民和社会团 体； 8、政策网络（美国国会、政府与利益 集团之间构成的“铁三角关系”；三大类网络： 利益型政策网络、意见型政策网络、混合型政策 网络；利益性政策网络通常由与某一政策有直接 或间接利益关系的相关机构及其代表人士构成， 它会收到利益集团的影响，但它本身又常常不是 固化的利益集团；意见性政策网络一般由对某一 政策没有相关利益但有相近观点的专业机构或人 士构成。）
根据作用范围不同：分为国际问题、全国性问题、 区域性问题和地方性问题。
第二节公共问题的提出
常见的公共问题提出主体：
1、政府部门；（最直接和最重要的提出主体） 2、政治人物； 3、政党组织； 4、利益 集团（以特定的行业或职业的代表为特征，核心 目标并不在于上台执政，而影响政府各机关制定 和执行有利于自身的公共政策）； 5 、大众 传媒（焦点访谈）；
（1）外在创始模型：是属非政府团体创始政策问题 的过程，通常先散布到公众议程，再介入政府议 程；该类型通常在民主和平等的社会中比较常见。 （2）动员模型：属政府直接创始政策问题并将该问 题扩散到公众议程的过程；该模式通常出现在不 太民主的社会中。
（2）动员模型：属政府直接创始政策问题并将该问 题扩散到公众议程的过程；该模式通常出现在不 太民主的社会中； 在创始模型：属政府因解决纯政府内部事务而提出 政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的 过程；该模式在财富和权力高度集中的社会较为 流行
4）当问题流、政策流、政治流汇合到一起，政策窗 口就打开了。 4、中国学者的模型理论： ①关门模式 （低） ②动员模式 （高）决策者
③内参模式 （低）
⑤上书模式
④借力模式 （高）智囊
（低） ⑥外压模式。（高）民间
民众参与度因模式不同而各异。
。
真题练习
历年真题
单选题：
1、政策制定过程的起点是（A ）
单选题
社会政策与公共政策的关系是（A ）
A 前者是属于后者的一种基本类型 B 后者是属于前者的一种基本类型 C 二者互不隶属 答案：A D 二者相互排斥
（04.4）单选题 公共政策问题不同于一般公共问题的关键在于（D A 前者影响范围更大 C 前者已被政府领导人所察觉 ） B 前者已被更多的人所认识 D 前者已被列入政策议程
政策的公共性表现在政策问题是发生在社会 公共领域，一般都影响到国家或某一地区的大多 数人，与多数人的生活息息相关，并且它必须通 过公共权力机构来加以解决。公共权力机关对政 策问题的解决，表现为法律、法规、行政命令或 指示灯形式的公共政策，对其所针对的所有人员 都具有权威性和普遍的效力。
（二）客观性和主观性
从政策问题的结构角度：分为结构优良、 结构适度和结构不良三种类型
问题的结构 要 素
结构优良
决策者 备选方案 效用（价值） 结果 概率 一位或数位 有限 一致 确定型或风险 可计算
结构适度
一位或数位 有限 一致 不确定 不可计算
结构不良
许多 无限 冲突 未知 不可计算
根据政策问题发生领域的不同：分为政治问题、经 济问题、文化问题、外交问题、民族问题等 产能过剩、结构失衡。投资过热、资源紧张。文化 “三俗”问题。传播力影响力不强问题。
（二）问题认定的方法：（边界分析、多角度分析、 类别分析、层次分析、头脑风暴法、假设分析） 1、边界分析法：是一种对政策问题的本质属性和实 际范围进行分析和界定的方法；
三个步骤：①饱和抽样 ③边界估计。
②诱导性提问
2、多角度分析：即一种通过系统地运用个人，组织， 技术等多重认识来获得对公共政策问题的全面了 解和解决办法的分析方法；多角度分析的三个角 度：①个人 ②组织 ③技术 多角度分析适用于分析和解决结构不良的问题。
所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来 看都不是突发的，而是经过一个逐步发展的过程 才会达到普遍化和严重化的程度，尤其新的公共 政策问题都可能是已有政策遗留、衍生的，也可 能是环境与事态的新变化所致。
所谓动态性是指一定的政策问题的性质及其严 重程度，是随着成因的变化而变化。
三 政策问题的分类：P253
5、头脑风暴法：又称脑力激荡法，是指由一定数目 的人员，尤其是一些专家学者或利益当事人，从 各个ຫໍສະໝຸດ Baidu度共同讨论有关的公共政策问题，并因而 激发大量新构想的一种分析过程和方法；
包含如下阶段：①组建团体 ③意见评估 ④意见排序 。
②意见产出
6、假设分析法：是一种旨在将相互冲突的公共问题 立论假设创造性地综合为一体的分析技术 .它比所 有分析方法都更具有综合性，更适合于处理结构 不良的问题
（06,4）单选题
公共政策问题一定是（ ） A 已经列入政策议程的社会问题或公共问题
B 尚未列入政策议程的社会问题或公共问题
C 不需要列入政策议程的社会问题或公共问题 D 没有引起公共权力机关注意的公共问题
多选题 公共政策问题的基本内容有（ 5选 ） A 客观的社会现实 B 问题的察觉 C 现实与利益期望等的冲突 D 团体与组织的活动 E 政府和社会公共组织的必 要政策行动 单选题 公共政策问题的形成与认定是公共政策制定过程的 （ C ） A 结果 B 中间环节 C 起点 D 目标
6 、专家人士及咨询机构； 7 、公民和社会团 体； 8、政策网络（美国国会、政府与利益 集团之间构成的“铁三角关系”；三大类网络： 利益型政策网络、意见型政策网络、混合型政策 网络；利益性政策网络通常由与某一政策有直接 或间接利益关系的相关机构及其代表人士构成， 它会收到利益集团的影响，但它本身又常常不是 固化的利益集团；意见性政策网络一般由对某一 政策没有相关利益但有相近观点的专业机构或人 士构成。）
2、政府议程，即正式议程：指政府组织正式讨论和 认定有关公共政策问题的过程； 比系统或公众议程要正规，又称正式议程。 政府议程的分类：
（ 1 ）按照议程项目的新旧状况，分为：①旧项目 ②新项目，
（2）按照其建立过程中各项功能活动的先后次序， 分为：①界定或认定议程 ②规划议程 ③磋商议程 ④循环议程；
公共问题认定的步骤：帕顿和沙维奇
1、对拟认定的问题进行初步观察
2、勾勒出该问题的边界的轮廓 3、搜寻事实依据 4、列举目的和目标 5、明确政策封套（政策封套：政策研究者在进行政 策分析师所受到的各种因素限制，设定的框框。）
6、匡算政策相关者潜在的成本和收益
7、在此审视对该问题的表述
邓恩步骤：问题搜索、问题决定、问题详述与问题 感知。
私人问题：一个人面对的各种个人问题，如生活贫 困，失业，或者遇到交通堵塞而耽误上班时间， 考学没有录取理想的学校，朋友失和，家人沤气 等。
有些私人问题可能是社会公共问题，如交通堵 塞、上学难、看病贵、房价高买房难，（而有些 地方又卖房难而造成的死城、鬼城问题）有的是 公共问题，有的局部地区问题。
政策问题是指统治集团或社会大多数人感到 现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价 值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团 体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取 行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问 题或公共问题；
A 政策问题的认定 C 政策方案的认定 B 政策目标的认定 D 社会问题的认定
多选题：公共政策问题的基本属性有（ A,B,C,D,E ） A 关联性 B 主观性 C 单一性 D 静态性 E 动态性
单选题 不能归入公共政策问题的基本内容的选项是（B ） A 客观的社会现实 B 现实与利益期望的一致性 C 团体与组织活动 D 政府与社会公共组织的必要政策行为 案例分析题 ……（P260） 试从公共政策问题的基本内容入手，分析 XX 市流动 人口子女入学难的问题是如何进入政府政策议程 的。答：媒体和有关专家高度重视引起政府重视。
三大类网络：利益型政策网络、意见型政策网络、 混合型政策网络。 利益型政策网络通常由与某一政策有直接或间接 利益关系的相关机构及其代表人士构成，它会收 到利益集团的影响，但它本身又常常不是固化的 利益集团。意见型政策网络一般由对某一政策没 有相关利益但有相近观点的专业机构或人士构成。 混合型政策网络既有相关利益又有相近观点的机 构及其人士构成。
3、类别分析法：是科学研究的常规方法之一，同样 也是政策问题的分析方法之一，通常要经过逻辑 区分和逻辑归类两个过程； 4、层次分析法：将政策问题的原因划分成可能原因、 合理原因和可诉原因三个层次的一种分析方法。 其实属一种分类分析方法； 原因层次分析法亦属于一种类别分析法。 （4）如就贫穷原因来说，拒绝工作，失业以及精英 之间财富与权力的分配都算可能原因，而失业和 精英之间财富与权力的分配属合理原因，而失业 则是唯一的可行原因；
2 、芭芭拉 . 尼尔森的模型理论：议程的确立过程分 为四个阶段：①议题确认 ②议题采纳 ③ 议题重要程度排序 ④议题持续。
3 、约翰 . 金登的模型理论：三源流模型，建立在三 种源流的基础上： （1）问题流：主要关注问题的定义，包括预算约束， 问题是如何被认知的，以及客观条件是如何被定 义为问题的。 （2）政策流：与解决问题的技术可行性、问题解决 方案的公众接受度等有关； （3）政治流：设计政治对于问题解决方案的影响。
（二）公共问题的基本内涵：P250
1、客观的事实或问题情境；问题客观存在，不以 人的意志为转移。
2、问题的察觉；大多数人察觉，高层决策者察觉。
3、现实与利益期望等的冲突性；问题即矛盾、冲 突。
4、团体或组织活动；公众行动影响政府决策。 5、政府或社会公共组织的必要政策行动
公共问题和政策问题之间的关联： 几个概念之间的区别：问题是泛指实际状态与社会 期望之间的差距；公共问题范围最宽，包括社会 问题；公共政策问题是基于特定的社会、公共问 题，由政府列入政策议程并采取公共行动以期解 决的问题。
无疑，任何政策问题都是基于一定的客观社 会现实而得以成立。例如，突发自然灾害、人为 事件、社会变迁以及科技变迁等客观事实的变化 多会引发政策问题。但是，同时它们又都是基于 人们的主观价值判断、切身感受以及分析研究和 其他主动行为才得以上升到政策问题的高度，因 而必然更具有主观性。
（三）历史性与动态性
二 政策问题的基本属性
政策问题的基本属性(基本特征)：P251
（一）关联性与公共性 关联性：任何一个政策问题都不是孤立的，而 是整个政策问题体系的一个组成部分，会与其他 领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关 性，彼此相互作用、相互影响。例如，环境问题 与经济发展问题和科技问题等都有密切的相关性。