《监察法》与新时代中国监察制度建设

《监察法》与新时代中国监察制度建设

作者：宋凯璐

来源：《大经贸·创业圈》2020年第05期

【摘要】当前，我国正深入推进包括国家监察体制在内的机构体制改革。监察体制的改革立足于我国反腐败的现实背景，并通过出台《监察法》来对相关改革政策和措施予以落实。《监察法》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”并坚定“四个自信”，不折不扣地将《监察法》贯彻落实到纪检监察工作实践中是现阶段中国各级纪检监察机关及干部工作的重要任务和必然要求。古代监察制度的曲折发展明示了新时代监察制度改革的必然性，但也不能排除新时代中国监察制度与中国古代监察制度在许多方面都有着相似性并对其有所借鉴。新时代监察制度的改革无不体现着制度形式的改革和国家权力的调整，在不断地革新后，国家治理体系现代化的速度也将持续加快，永不停歇。

【关键词】《监察法》新时代监察制度

总论

本文的论述背景是2018年3月20日经由十三届全国人大一次会议审议通过的《中华人民共和国监察法》贯彻了习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，是深化国家监察体制改革成果的最集中体现，同时也标志着全面从严治党和依法治国的有机统一。时至今日，《监察法》已经生效施行一年多，各级监察委员会亦是依法有序运作，但国家监察体制改革并未因此终止，而是进入了持续深化的新阶段。毫无疑问，新时代中国监察制度建设正在突破瓶颈，持续升温。

本文所论述的内容主要依据中国古代监察制度和新时代中国监察制度的对比发展，《监察法》自身体系框架的整改以及对新时代中国监察制度建设的思考三个方面来展开论述。就中国古代监察制度的监察方式来看，它采取多元式的监察方式，通过检举、控告、采访调查、深入部门定期检查、重大政治活动亲临现场督察以及考课监察结合等方式对中央和地方的官员进行监督，与新时代中国的监察制度中监察手段的创新化有着异曲同工之处，新时代中国的监察制度在变革中用“留置”取代“两规”，将体制制度建设丰富化多样化，无疑是一种体制上的超越。《监察法》自身体系框架的整改是国家進行权力制约与深化发展反腐工作的必经之路，通过法律的形式规定，可以将反腐败纳入法制轨道，最终起到充分运用法治思维和法理逻辑贯彻法制精神促进新时代中国监察制度展现新常态的目标。

一.中国古代监察制度和新时代中国监察制度对比探析

（一）权力对比及体制分析

中国古代的监察历史悠久，历经各朝各代，隶属于皇权，从根本上来说就是为以皇权为中心的专制主义中央集权服务的，其设立的根本目的就是维护皇权，从而为封建专制君主服务。监察机构作为皇帝巩固统治的工具，可对百官是否遵守国家法律制度并忠实履行职责进行监察，而皇帝却不受任何形式的监督的。谏官虽然可以对皇帝的诏命进行纠察，但皇帝拥有的最高监察权，因而监察官行使职权时受到的限制颇多，有时谏官出于各种考虑对皇帝直言不讳，惹怒了皇帝，就有可能会直接被罢官贬职，可见这一权力的行使无不体现着危险性和艰难性。

走进新时代，我国对监察制度的发展也是十分重视的，不论是对行政监察机关以及检察机关相关部门职能的整合，还是建立独立的国家监察机关——国家监察委员会，都是为了取代其本身过去的行政性转而突出现在的国家性。此次整改可以说是反腐道路上的重大突破性举措，自上而下，从中央到地方都是一次彻彻底底的整改，就人员任用上来看，国家监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由全国人民代表大会选举产生，副主任、委员由中华人民共和国国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免，委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，委员会主任连续任职不得超过两届。委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作，对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受监督。以上足以看出新时代我国监察制度的规范性和公正合法性，在“天子犯法，与庶民同罪”上做了非常到位的阐释。

（二）以宋代监察为例展开分析

宋代的监察制度在我国封建社会的发展史上起着举足轻重的作用，在宋朝建立以前，中原地区就依次更替了5个政权及十余个割据政权，俗称“五代十国”。在这一时期，地方藩镇割据战火不息，导致藩镇割据这一现象出现的主要原因就是藩镇的将领拥兵自重，在军事财政等方面已经脱离了中央的掌控，由此可见加强中央集权的重要性。为此，宋代为加强中央集权，削弱相权做了许多努力，通过二府三司制的设立，三省长官基本不参与政事，另设“中书门下”作为宰相办公机构。宰相只保留行政权，军政归枢密院，财政归“三司”，权力相互制衡。将政务、财政、监察等权分开，而大权则主要掌握在皇帝的手中。

在中央的监察体制上，谏官可以参与弹劾执政官员，宋神宗时期不仅扩大对百官的监察，而且还特别强调对御史自身的监察作用，从而使行政部门和监察机关的互相监督，互相羁绊，一定程度上可以理解为一种双向的监察制度。

从地方监察体制来看，两宋时期，中国封建社会进入了发展后期，伴随着封建制度体制的成熟，地方监察制度不但继承了封建社会前期的成功部分，而且有了新的发展。随着生产关系的变化，宋代的监察体制开始呈现出一种多层次多元化的趋势，形成了一套严密的地方监察网，上至执政大臣，下到幕后的职官，都对地方的监察有了一个系统全面的执政手段。

（三）宋代谏官监察精神对新时代监察官员必备技能的借鉴

依据宋代的监察官员包拯来说，他是一代清官，弹劾过的朝廷宰相以及位高权重的外戚势力数不胜数，由于他敢于弹劾权幸，当时社会上出现了“包弹”的谚语，世人凡见官吏“有玷缺者，必曰：‘有包弹矣。’‘包弹’之语遂布天下”。不论是在中央还是在地方，他都能将监察的工作做到极致。当然，他不仅对监察官一职认真履行，在执法办案方面他也做得十分出色，明镜高悬和铁面无私就是对他最好的形容。由此可见，一个合格甚至优秀的监察官必须具备的品质莫非就是大公无私，刚正不阿，在贪污腐败上，对待达官贵族甚至是自己的至亲也不能有一丝的容忍，及时纠正他们的错误才是最重要的选择。

为此，习近平总书记也强调：“要巩固发展反腐败斗争压倒性态势，全面加强纪律建设，全面深化国家监察体制改革，严厉整治发生在群众身边的腐败和作风问题。”尤其是要求监察官员对待腐败问题就应该采取零容忍的态度，坚决与恶势力做出强烈抵抗。

二.《监察法》自身体系框架的整改

（一）监察体制改革的原因分析

《监察法》第1章第1条指出：“为了深入开展反腐败工作，制定本法。”首要方面，国家公职人员的权力不是私有的，它是人民赋予的，应该争取行使权力履行义务，因而对他们权力的制约是必不可少的。其次，我国正不断开展廉政建设，加强反腐工作，将权力关进制度的笼子里，以法治化的方式面对腐败，让公职人员做到“不敢腐、不能腐、不想腐”。由此，权力有了制约，反腐工作才能顺利进行下去。

《监察法》第11条不仅处分违法犯罪的公职人员，还“对履行职责不力，失职失责的领导人员进行问责。”《监察法》实施前，我国实行的《行政监察法》在第2条仅规定了对国家行政机关及公务员和行政机关任命的工作人员的监察权;而纪律委员会只对党的领导机关和领导干部进行监督;检察院是中国国家法律监督机关，设立反贪污贿赂、反渎职侵权部门，依据刑法等法律法规进行监督。对于这样的整改，无非不过就是要提高权力制约力度，扩大监察对象的范围，将监察体系化制度规范化，是一个整体的提升。

（二）监察体制改革体现在《监察法》中的具体内容分析

《监察法》第22条主要规定了可以采取留置措施的对象、适用情形，主要是对严重违法或者职务犯罪。同时，第41条第1款对采取留置等调查措施的程序进行具体要求，调查人员采取调查措施时，均应按规定出示证件、出具书面通知并形成书面材料。对调查程序采取这样的规范将更加有利于监察工作的公正透明，顺利进行。同时，在另一方面也可以有效避免出现刑讯逼供的现象，增加对被留置人的权力保障，也是人性化的一种体现。

（三）《监察法》仍存在的问题浅析