我国小城镇发展中存在的主要问题与对策思考

科技信息
基础理论研讨
我国小城镇发展中存在的主要问题与对策思考
长江大学经济学院 燕 蓉
!摘 要"我国小城镇发展还比较落后#主要原因是小城镇经济发展要受到国家政策$国民经济整体发展水平和农村经 济发展状况等诸多因素的影响 %随着我国农村发展进入新阶段#农村经济结构不合理&第二$三产业布局分散#规模小& 农村剩余劳动力转移困难等问题逐渐暴露出来 %要解决这些问题#就必须重新优化配置农村资源#加强农村小城镇建 设 #走 农 村 城 市 化 道 路 % !关键词"小城镇 发展 制度创新 对策
5二 6小 城 镇 在 行 政 管 理 体 制 中 存 在 的 问 题 .)乡 镇 政 府 城 镇 管 理 功 能 滞 后 %乡 镇 政 府 管 理 机 构 $职 能 $权 限 等 依 然 承 袭 农 村 管 理 的 旧 模 式#对 城 镇 基 础 设 施 和 配 套 建 设$ 环 境 保 护 $社 区 管 理 $工 商 $金 融 $信 息 $服 务 等 产 业 的 培 育 与 管 理 都 比 较 陌 生 #管 理 队 伍 素 质 $人 才 $技 术 $经 验 等 都 比 较 缺 乏 #难 以 适 应 日 新 月 异 的 城 镇 化 发 展 要 求 % 在 调 研 中 #我 们 发 现 各 个 乡 镇 在行政管理中都把精力和重点放在处理农村经济和社会发展事
务 中#对 城 镇 管 理 不 够 重 视#乡 镇 内 设 的 一 个 城 建 办 除 了 负 责 小 城 镇 的 规 划$建 设 及 所 有 城 镇 管 理 外#还 要 负 责 农 村 农 民 建 房 的 预 审 #工 作 职 责 多 #人 员 编 制 少 #实 难 承 担 小 城 镇 管 理 的 任 务 %
+)乡 镇 政 府 机 构 较 臃 肿 #效 率 低 下 % 一 是 乡 镇 内 设 机 构 设 置 多 $杂 $乱 &二 是 领 导 职 数 偏 多 #管 理 重 复 %在 一 些 乡 镇 政 权 中 普 遍 党 委$政 府$人 大 并 列 设 置#各 种 领 导 职 位 配 备 完 整#加 上 工$青$ 妇 的 负 责 人#各 办 公 室 主 任#各 事 业 站 所 的 站 长$所 长 一 应 俱 备& 几 乎 大 小 领 导 职 数 要 占 乡 镇 机 关 人 员 的 一 半 到 三 分 之 二#可 谓 7人 人 有 职 #个 个 有 帽 8#使 得 本 来 一 位 负 责 人 就 能 处 理 的 工 作 #要 几 个 领 导 共 同 负 责 处 理#层 层 叠 架#处 处 掣 肘&三 是 冗 员 多#财 政 负担重%
僵 化 的 户 籍 制 万度方限 数制 城据乡 劳 动 力 的 自 由 流 动 #已 经 远 远 不 能 满 足
经 济 发 展 的 需 求 #也 不 能 满 足 小 城 镇 发 展 的 需 求 % 在 现 行 户 籍 制 度 下#能 够 进 城 经 商 的 农 民 依 然 是 农 民 依 然 是 7农 业 户 口 8#形 成 了 城 乡 两 栖 的 既 非 市 民 又பைடு நூலகம்非 农 民 的 游 离 阶 层 #这 些 农 民 户 口 依 然 在 原 籍 #并 且 承 包 着 土 地 #而 就 业 和 日 常 生 活 又 在 城 镇 #在 农 村 和 城 镇 都 拥 有 生 产 和 生 活 设 施 #这 就 必 然 在 很 大 程 度 上 限 制 了 小 城 镇经济的发展%
一 $我 国 小 城 镇 发 展 的 现 状 和 绩 效 分 析 上世纪 ’(年代以来#我国农村城镇 化 进 入 了 高 速 发 展 时 期# 城镇化水平以平均每年 ()*+,-的速度递增#而 .’/+0+((,年年 均 只提高 ()1个百分点%+((,年#我国共有小城镇 ,232+个#其中 建制镇 +’(2(个%另据 +((3年全国第一次农业普查#截止到 +((, 年 底#全国共有建制镇.*++2个#镇区户数平均.1+.4.户#镇区人 口 平均,,./)2人#其中#非农业人口1(*.),人#镇区占地面积1)+ 平 方 公 里 % 分 地 区 看 #东 $中 $西 部 地 区 的 建 制 镇 数 与 其 经 济 发 展 水 平 呈 较 明 显 的 正 相 关 系% 三 类 地 区 分 别 拥 有 建 制 镇 /3*’个$ ,2/+个和 3’2,个#分别占全国建 制 镇 总 数 的 ,2)3-$1’-和 13) 2- &从 人 口 规 模 看 #目 前 建 制 镇 大 多 属 于 小 规 模 之 列 % 镇 区 人 口 在 ,(((人 5全 国 平 均 数 为 ,,./)2人6以 下 的 镇 达 到 +(,33个#占 全国 建 制 镇 总 数 的 *,-&中 等 规 模 的 镇 5镇 区 人 口 ,(((0 ..((( 人6,+1,个#占 全 国 建 制 总 数 的 12-&镇 区 人 口 ..(((人 以 上 镇 +13*个#占 全 国 建 制 镇 总 数 的 ’)3-#这 部 分 人 口 规 模 较 大 的 建 制 镇 虽 然 数 量 较 少 #但 却 拥 有 建 制 镇 人 口 总 数 的 32- 和 非 农 业 人 口总数的 ,(-#属于经济实力最强$发展势头最猛的镇% 二 $我 国 小 城 镇 在 发 展 中 存 在 的 问 题 及 制 约 因 素 5一 6小 城 镇 在 建 设 中 存 在 的 问 题 改 革 开 放 以 来#尽 管 农 村 小 城 镇 发 展 的 速 度 很 快#但 由 于 其 成 长 具 有 特 殊 背 景#即 城 乡 分 割 的 二 元 结 构#加 上 一 些 乡 镇 干 部 急 功 近 利 扩 大 财 源 的 心 态 #我 国 小 城 镇 发 展 不 可 避 免 地 要 走 一 点 弯 路 #出 现 一 些 问 题 % .)小 城 镇 的 规 模 普 遍 偏 小#严 重 制 约 了 小 城 镇 的 健 康 发 展% 据我国第一次农业普查资料#全国建 制 镇 镇 区 平 均 只 有 .1+.户# ,,./人#镇区面积 1)+平方公里%中西部地区建制镇的镇区规模 更 小 % 建 制 镇 尚 且 如 此 #一 般 集 镇 的 规 模 可 想 而 知 % 在 镇 域 人 口 上 #有 的 镇 只 有 几 千 人 % 山 东 省 烟 台 市 属 于 比 较 典 型 的 沿 海 发 达 地 区#在该市 .*,个乡镇中#总人口在 ,万人以上的只有 +个#10 ,万人的 .个#1万 人 以 下 的 占 ,2-#其 中 *个 乡 镇 总 人 口 不 足 . 万人%中西部地区乡镇的人口更少% +)资 金 短 缺 导 致 乡 镇 政 府 的 急 功 近 利 行 为 %在 当 前 的 财 政 体 制 和 经 济 发 展 水 平 下#镇 政 府 在 小 城 镇 建 设 上 的 投 入 力 度 还 受 7吃 饭 财 政 8状 况 的 制 约 % 由 于 大 量 小 城 镇 财 政 都 是 7吃 饭 财 政 8# 个 别 乡 镇 甚 至 连 工 资 都 难 以 按 月 发 放 #在 这 种 情 况 下 又 想 要 政 府 包 办 #就 只 能 依 靠 手 中 的 资 源 5包 括 行 政 资 源 6扩 大 资 金 来 源 % 主 要 手 段 有 7以 地 生 财 8和 7集 资 建 镇 8等 %7以 地 生 财 8是 当 前 各 地 小 城 镇 筹 集 建 设 资 金 的 主 要 做 法 之 一 %主 要 有 两 种 方 式 #一 是 7卖 户 口8#即符合一定条件把农业户口转为小城镇户口的 #要按照规定 交 纳 一 定 的 费 用 % 二 是 企 业 或 个 体 工 商 户 集 资 #又 有 按 照 市 场 经 济 的 做 法 和 行 政 措 施 的 做 法 %前 者 指 把 小 城 镇 的 某 些 基 础 设 施 交 给 企 业 经 营 #企 业 在 经 营 过 程 中 有 利 可 图 &后 者 指 硬 性 摊 派 #要 求 小城镇的企业和个体工商户分摊一定的城镇基础设施建设费用# 这 实 际 上 是 对 企 业 利 益 的 一 次 剥 夺#从 长 期 看#对 小 城 镇 的 发 展 有害无益% 1)现 行 户 籍 管 理 制 度 是 导 致 小 城 镇 经 济 发 展 缓 慢 的 重 要 原 因%在我国经济运行的市场化程度已经很高的情况下 #依然依靠
小城镇处在城乡交汇点#具 有 功 能 城 市 化$规 划 小 型 化 与 农 村 经 济 发 展 联 系 紧 密 的 特 点#既 是 城 市 梯 次 结 构 的 基 点#也 是 农 村 经 济 与 社 会 的 中 心 #在 推 进 经 济 市 场 化 $乡 村 城 市 化 $城 市 现 代 化进程中有着十分特殊的作用%
三 $促 进 我 国 小 城 镇 健 康 发 展 的 对 策 和 建 议 5一 6借 鉴 国 外 小 城 镇 发 展 的 经 验 #加 强 小 城 镇 建 设 与 管 理 .$科 学 规 划 #合 理 布 局 是 基 本 前 提 %要 遵 循 城 镇 化 发 展 规 律 # 按 照 统 一 规 划$合 理 布 局 的 要 求#抓 紧 编 制 统 一 协 调 的 小 城 镇 发 展 规 划 #并 将 其 纳 入 到 国 民 经 济 和 社 会 发 展 计 划 % 城 镇 规 划 必 须 突 出 科 学 性#要 按 照 小 城 镇 建 设 的 发 展 规 律 办 事#根 据 区 域 经 济 社 会 发 展 规 划#打 破 原 有 陷 阵 行 政 区 划 的 限 制#在 布 局 上 确 定 好 小 城 镇 的 性 质 $功 能 和 基 础 设 施 规 模 #注 重 实 效 #使 小 城 镇 成 为 联 结 农 村 与 城 市 的 纽 带 和 桥 梁 %小 城 镇 建 设 规 划 必 须 面 向 7三 农 8问 题#坚 持 把 7农 村 工 业 化$农 村 现 代 化$农 村 城 镇 化$城 乡 一 体 化 8 作 为 发 展 目 标 #统 一 规 划 #适 度 超 前 %建 立 完 善 的 规 划 编 制 与 实 施 以 及 监 督 反 馈 的 管 理 制 度 #保 证 规 划 的 有 序 进 行 %同 时 #小 城 镇 建 设 规 划 还 需 突 出 重 点#注 重 特 色#避 免 遍 地 开 花$平 衡 推 进 的 做 法% +$增 强 小 城 镇 可 持 续 发 展 能 力 是 最 终 目 的 %可 持 续 发 展 是 城 乡 协 调 发 展 的 重 要 内 容 #立 足 当 前 #放 眼 长 远 #小 城 镇 建 设 必 须 坚 持 以 创 造 良 好 的 人 居 环 境 为 中 心#正 确 处 理 好 人 口 增 长$经 济 社 会 发 展$资 源 选 用 和 生 态 环 境 保 护 之 间 的 关 系#大 力 实 施 7蓝 天$ 碧 水 $绿 地 8和 7美 化 $净 化 $亮 化 8工 程 #坚 决 淘 汰 和 关 闭 严 惩 浪 费 资 源 和 污 染 环 境 的 企 业#通 过 合 理 布 局 规 划#协 调 新 城 和 旧 城 的 关 系 #保 护 大 古 建 筑 #开 发 具 有 地 方 民 族 特 色 的 现 代 建 筑 #创 造 优 美 $和 谐 $舒 适 的 城 镇 环 境 % 1$深 化 小 城 镇 综 合 配 套 改 革 是 重 要 内 容 %加 强 小 城 镇 建 设 必 须 深 化 改 革 #进 行 体 制 创 新 %首 先 #要 全 面 落 实 小 城 镇 户 籍 制 度 改 革 #完 善 配 套 政 策 措 施 #确 保 城 乡 居 民 享 有 同 等 待 遇 #积 极 为 城 乡 人 力 资 源 的 合 理 流 动 创 造 有 力 条 件#维 护 农 民 工 的 合 法 权 益&其 次#要 创 新 小 城 镇 建 设 资 金 筹 集 的 渠 道 和 机 制#摆 脱 对 财 政 的 依 赖 思 想 #运 用 城 市 经 营 理 念 #盘 活 城 市 公 共 资 产 #走 资 本 运 营 的 路