对水电工程移民规划工作中若干问题的认识

《土地利用现状分类》作为我国土地资源分类的国家标准， 在第２次全国土地调查中采用，标志着我国土地利用现状分类 第１次拥有了全国统一的国家标准。但是，《土地利用现状分 类》中关于林地和其它土地（未利用地）、经济林和园地的分类与 《森林法》及其实施条例中的相关规定衔接不够。＜土地利用现 状分类》是以服务国土资源管理为主，依据土地的自然属性、覆 盖特征、利用方式、土地用途、经营特点及管理特性等因素的综 合分类体系，《森林法》及林业部门相关规定中是以林种和经营 目的进行分类。在实际的水电工程建设征地的土地调查和分类 过程中，国土、林业、移民规划３种数据不一致的现象依然会产 生。
１．２．２操作层面
根据《土地法》、《森林法》及《土地利用现状分类》的有关精 神，结合近年工作的实际经验，我们认为水电工程建设征地的土 地分类可遵循以下原则。
（１）以国土法规（《土地利用现状分类》）为主，林业法规为 辅。国土法规的分类标准涵盖了区域内的所有土地，而林业法 规的分类标准仅涉及该区域内林业部门管辖的土地，非林业部 门管辖的耕地、建设用地、其它用地等均不在林业法规的分类标 准中。林地首先作为国土资源。应该按国土法规进行分类，同时 将林业法规与国土法规中的有关规定不相矛盾的作为定义林地 的标准。
２００４年以来，国家相继出台了一些与移民工作相关的政策 及法律法规，规范并指导当前的水电工程建设及征地移民工作。 同时也对水电工程建设及征地移民工作提出了新的更高的要 求。
《国务院关于投资体制改革的决定》（国发［２００４１２０号）、《国 务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［２００４１２８号）等 文件，确立了水电开发企业在工程建设中的主体地位，取消了原 有的立项批准程序，明确了当前大中型水电工程建设项目实行 核准制，强调开发企业应依法办理环境保护、土地使用等许可手 续和全过程监管的原则，也意味着前期坝区筹建工程的提前实 施与库区淹没线下“停建令”的提前发布失去依据，对水电工程 的前期工作产生了巨大的影响。
移民规划工作程序比以前多、工作的深度和要求也比以前 更具民个人、安置区群众、各级地方政府及有关部门都从不同角度 出发．对安置方案或规划阶段成果有不同的理解和意见，可能会 带来安置方案的多次修改、调整，甚至大量的重复工作。征求意 见和修改所需的工作时间也不易控制，造成移民规划工作进展 缓慢。这就要求移民实物指标调查和移民安置规划的责任主体 单位组织制定各阶段成果征求意见的程序或操作细则，提高移 民工作效能，科学、规范地组织开展移民规划工作。
根据新条例，水电开发企业是可研阶段移民规划编制的责 任主体，其协调工作都比以前更多、更复杂，需要更深入地参与 移民规划编制各个环节的工作。这在客观上也要求移民规划设 计单位要加强与水电开发业主和各级政府及有关部门的合作， 密切地做好各项征求意见和审查的配合工作。
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（３）以土地利用现状为主，各类规划为辅。国土分类以土 地利用现状为依据，而林业分类以土地利用现状、林种、用途和 土地适宜性等多因素混合分类。土地调查应当以调查时的土地 利用现状为准，不宜以土地利用总体规划、林业规划、城镇总体 规划等规划资料为准。土地分类影响土地的补偿，因此分类应 科学体现土地的开发成本和经济价值的不同，应当以土地利用 现状为准，将土地耕作相同或相近的土地归作一类，如２５０以上 的坡耕地，按国家政策应当退耕还林，林业部门将其纳入林地范 畴，而现状是耕地，农民也要求按耕地补偿。又如农民在规划宜 林地或自己承包的荒山、林地上开发的经济林或水果园地，应按 同类植物的标准划分为经济林或园地。
《物权法》、《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策 的意见》（国发［２００６］１７号）的颁布实施，《水电工程建设征地移 民安置规划设计规范》（ＤＩ／Ｔ５０６４—２００７）等法规的出台，以及各 级政府正在制定和完善的配套实施办法等，都直接或间接地对 移民安置规划前期工作提出了新的挑战和要求。
在以往的移民安置规划工作中，有一些需要关注的问题，如
１．１问题的产生
土地分类问题涉及到土地补偿投资、计算生产安置人口、有 关税费（森林植被恢复费、耕地开垦费、耕地占用税）、相关费用 的用途和分配、争取相关优惠政策、办理土地征用手续等问题。
《土地利用现状分类）（ＧＢ／Ｔ ２１０１０—２００７）颁布以前，国土部 门和林业部门对土地的分类方法、标准不尽相同。水电开发企 业在办理土地征用手续的过程中，国土部门对建设用地报批的 依据是《土地勘测定界报告》，而不是移民安置规划报告，同时林 业部门依据《使用林地可行性报告》、《林木采伐作业调查说明》、 《森林植被恢复方案》等批复的使用林地同意书又是申请建设用 地报批的要件。土地分类因部门不同、分类标准不同，常导致国 土、林业、移民规划３种数据不一致，给项目的核准工作带来较 大的麻烦。
收稿日期：２００８一０１—１１ 作者简介：王鄂豫，男，长江水利委员会设计院库区处，工程师。
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第６期
王鄂豫等：对水电工程移民规划工作中若干问题的认识
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１．２解决问题的主要途径
解决问题的途径主要有两个方面。 １．２．１政策法规层面
首先我们应更深入地研究已出台政策和法规的内涵，如《土 地利用现状分类》本身具有较强的可继承性和开放性，考虑了与 以往的土地分类和一定程度上与各部门使用分类的衔接，还可 根据管理和应用需要进行续分。虽然政策法规之间的衔接问 题、部门之间的职权范围交叉最终和最有效的途径是在政策法 规中解决，但政策法规的修改完善和新政策、新法规的出台受诸 多因素的影响，包括政治形势、经济发展、矛盾的突出激化、新政 策法规的制定及出台的时机等等。新政策法规的出台和实施也 往往有一定的滞后性，在解决当前遇到的问题时，有时我们几乎 不能对新政策法规的出台和实施抱有期望，通常也只在现有法 规的矛盾中。避重就轻”地解决当前面临的问题。对在解决具体 问题中遇到法规之间的矛盾，我们应该多渠道、多角度向国土、 林业、水利等部门反映和沟通。
征收（用）土地的分类问题、安置规划方案征求意见和审查程序 问题、农村移民安置方式问题等，结合国家新出台的相关政策法 规和当前正在实施的水电工程征地移民工作中的实际情况，我 们认为，在当前及今后的移民规划工作中重新认识这些问题十 分必要，应分析并探索在新形势下解决这些问题的更有效的方 法和途径。
１关于征收（用）土地的分类问题
第３９卷第６期 ２００ ８年３月
文章编号：１００１—４１７９（２００８｝０６一００９４—０２
人民长江 Ｙａｎｇｔｚｅ Ｒｉｖｅｒ
Ｖ０１．３９．Ｎｏ．６ Ｍａｒ．， ２００８
对水电工程移民规划工作中若干问题的认识
王鄂豫１ 林 彤１ 郭 涛２ 冯 筠１
（１．长江水利委员会设计院，湖北武汉４３００１０； ２．长江水利委员会长江工程咨询监理公司，湖北武汉４３００１０）
摘要：水电工程移民规划工作是水电开发的重要环节，规划工作的好坏影响到水电工程的顺利实施。移民规划
工作是一项政策性十分强的系统性、社会性工作，需要关注的问题较多，对其中较为关注的征收（用）土地的分
类问题、安置规划方案征求意见和审查程序、农村移民安置方式等问题，结合工作实际，分析在新形势下解决问 题更有效的方法和途径。
（２）以确权为主，部门协调为辅。在国土法规和林业法规 中对所有权或者使用权的确认都有明确规定，《土地法》规定除 由法律规定属于国家所有的以外，农村和城市郊区的土地属于 农民集体所有，农民集体所有的土地由县级人民政府核发证书， 确认所有权，同时还规定确认林地的所有权或者使用权，应依照 《森林法》的有关规定。《森林法》中规定国家所有和集体所有的 森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上 地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。对 于没有办理证书，地类划分存在争议的土地应在调查过程中通 过部门协调，使得参与调查的水电设计院与林业、国土调查单位 在土地分类的问题上达成一致。
另外，在以上分类原则的基础上，对土地分类中争议较多的 问题，还应在具体操作过程中考虑以下几个标准：通常宜将由耕 地改造成种植经济作物的土地定义为园地，由荒山或林地改造 成种植～定经济作物的土地定义为经济林，还应根据水库淹没
的特点，考虑以哪一种方式为主，将种植同一种经济林木、果木 的应统一归类；水果类宜划为园地；荒山、荒草地若不属县级以 上人民政府批准的规划宜林地，归为未利用地；宜林地和未利用 地或者荒山、荒草地可以考虑根据权属按林业法规划分，集体所 有按国土法规划分；对于国土法规和林业法规中标准不一致的 灌木林、未成林可参照宜林地和未利用地按权属采用不同的标 准划分，也可采用各调查单位都认可的一个标准进行划分。 １．３具体解决方法
关键词：移民规戈１ｌ；土地分类；安置方式；水电工程
中图分类号：Ｄ６３２．４
文献标识码：Ａ
随着当前我国经济的快速增长，经济体制的转变，经济基础 的日益雄厚，社会经济发展已形成了强调“以人为本”，重视“三 农”问题，注重城乡统筹以及经济、社会和环境协调发展的新局 面。水电工程建设也在促进水电资源高效配置和有序开发，保 证国家防洪、供水和能源需要的同时，以科学发展观为指导思 想，追求实现工程效益和移民经济社会可持续发展的共赢。
新的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》 （国务院第４７１号令，以下简称新移民条例）从保护移民合法权 益、维护社会稳定的原则出发，以提高移民工作效能、创新工作 方式、增强工作透明度为指导思想，对移民工作流程、规划设计 深度及责任主体作了明确规定，特别是对征收土地补偿和安置 补助标准、移民安置的程序和方式、移民工作的监督管理等提出 了具体的要求，强化了移民安置规划的法律地位，要求参建各方 应科学、规范地开展移民工作。
４结论与建议
４．１结论 水库移民安置与扶持工作的最终目的是使移民的生产生活
统一土地分类Ｉ：１径最直接的目标就是为了妥善解决水电站 移民安置可行性报告、土地勘测定界报告、使用林地可行性报告 ３个报告的数据统一问题，它需要我们改变过去惯常的工作方 法。