土地利用规划中的公众参与——以美国为例

土地利用规划中的公众参与——以美国为例

一．框架思路（潘晨）

二．土地利用规划为什么需要民众的参与？（潘晨）

土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施作为一种公共政策，土地利用规划的核心目标是维护和增进公共利益，故应以公共利益为导向，而公民参与是确保土地利用规划公共利益取向的内在要求。

一方面,只有广大公众才对自己所居住的地方和环境的一些微观情况有较为充分的了解,对一些基本的资料有较为完整的掌握,因而只有公众参与才能提高规划的可操作性,使规划更符合实际;同时,公众参与还会促成多方案比较,提高规划设计的水准,使规划决策者的操作更趋于准确合理。所以,土地利用规划要想真正实现科学化,就必须要求公众的高度参与。

三．我国土地利用规划中民众参与现状及问题（古丽）

总特点：自上而下

存在的问题：存在缺乏法律和制度支持，公众参与规划流于形式、规划的社会参与度和公开性不够、大部分规划的公众参与属于事后或被动的参与、一些重要的规划决策由政府领导定案，群众不知情；

土导致的后果：地利用规划只是“纸上画画,墙上挂挂的“规划规划,不如领导一句话”的状况。

土地利用规划的全过程包括编制和实施两个阶段,二者互为依托,相辅相成,缺一不可。没有实施,再科学的规划只是一纸空文。规划面临的最大问题是实施效果并不理想,许多规划编制完成不到一年,有的甚至才几个月就需要修编。其原因是多方面的,缺乏公众参与是主要原因之一。

四．美国土地利用规划中民众参与的特点（张叶笑）

总：自 20 世纪 60年代末期美国公众便参与到规划中，目前其公众参与规划既广泛又深入，积累了较多经验教训。制定过程中严格遵循“自下而上”的编制原则，注重民主化决策的程序要求，每个规划都有详细的公众参与计划和执行。

因此，通过分析美国公众参与规划的特点，为改善中国土地利用规划的公众参与状况提供政策建议。

法律完善，机制健全

在美国土地利用规划制订过程中，公众参与是必须的法订程序"美国联邦和州法律均为公众参与土地利用规划提供了充分的法律保障，明确规定公众的知情参与是规划合法性的前提"具体表现在 3个方面：

A联邦法律方面，联邦法律规定，地方政府在规划实施前必须举行公众意见听取会，听取普通公众及有关利益团体的意见，根据当地法规和环境效益予以考虑，在此基础上对规划修正并表决，表决通过则规划以法律形式获得认可"实施中若需对规划修改，仍要就有关部分举行听证会，确保该规划始终得到民众支持

B州法律方面，美国威斯康星州法律明确规定地方政府在编制综合规划涉及土地利用决策时，每个规划编制阶段都要采取公开讨论、信息服务、公众会议等各种手段吸收公众参与 C宪法方面，美国宪法规定了公民直接或间接参与治理程序，也使得公众参与政府事务成为可能

我国：到目前为止,我国关于土地利用规划中公众参与的法律规定仅见新《土地管理法》第10条规定:乡(镇)土地利用总体规划在批准后应实行公告、“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见”规划批准

后的“事后参与”，但也存在某种被动性，主要表现在“自上而下”的初步方案已告之村民规划期间可能发生的事情，参与个体缺少积极主动的要求。

规划透明度高

全美各州开始施行“透明的政府法令”联邦土地管理局每年公布其规划的议程表，使公众和其他机构了解即将实施规划的时间#地点#哪些规划将进行修改等美国政府法律规定，为使公众了解并遵守土地利用规划，各地区要发行简装的总体规划文本，以便公众只付低廉的成本费便可获取"公众也可随时到当地规划部门查阅详细的规划信息 "如威斯康星州查尔斯顿市利用报纸等各种手段，向市民公告规划的会议信息及进程，在市政大厅陈列规划相关材料进行展览，并长期存放重要文件供市民随时查阅，广泛开展调研，吸引公众参与到整个规划的编制过程中。美国政府在整个土地利用规划过程中做到了相关信息公开，便于民众了解并遵守规划，进而民众可针对自身利益提出意见，经过多方协商后得出的规划方案才能兼顾各方利益，民众更易接受。

我国：土地利用规划仅仅由政府召集专家“垄断操作”、“封闭管理”。

美国公众参与规划的环节及形式主要表现在4个方面：

A规划制定阶段：主要依托公众咨询委员会、民意调查、街区规划委员会、公共政策制定机构的公众代表、流动机构来进行"

B设计和选择方案阶段：通过公众投票、技术援助、参与设计、公众讨论会、游戏与模拟、依媒介进行投票等开展"

C规划实施阶段：雇佣公众到社区的规划相关机构工作#进行公众规划培训等"&规划反馈阶段：依靠咨询中心#电话热线来实现

此外，若公民或开发商认为过于严格的土地利用规划导致其利益受损或成本增加，以侵犯自身合法权利为由向法庭提出诉讼并要求政府赔偿，这种行为也是一种公众参与的方式。美国宪法和法律高度保护个人私有财产权，故法庭判决政府败诉的案例屡见不鲜我国：规划批准后的“事后参与”，也存在某种被动性，主要表现在“自上而下”的初步方案已告之民众规划期间可能发生的事情，参与个体缺少积极主动的要求，对有关机构，如政府、相关部门或村委会有着较强的依赖性"

不足:，其对土地利用规划的负面影响也是显而易见的。例如，多数市民的意见可以否决专家意见，而没有专业背景的多数人意见并非总是正确；多数人利益强加于少数人利益之上，侵犯弱势群体利益，违反平等原则；通过游说活动，一些利益团体可以通过合法途经谋取不法利益；

五．对我国的借鉴（赵永）

我国土地利用规划的决策民主化要吸取公众参与美国土地利用规划的经验教训，一方面要改变当前土地利用规划中公众乃至立法机关参与程度很低的状况，另一方面要避免公众参与可能对土地利用规划带来的问题。根据我国的国情，完全效仿国外的公众参与制度不太现实，但从社会发展、实现社会公平、提高规划科学性等角度出发，提高公众在规划制订、修改过程中的参与程度是必然趋势，需要建立民主、科学的土地利用规划程序。公众参与不但要成为规划程序的一部分，更应该成为提高土地利用规划质量的外部力量。规划草案可以通过电视、报纸、互联网公告，征求意见和建议。听证会时间、地点应在当地媒体提前公示，有意参加者不受限制。规划编制、修改应反复听取意见，重大疑难问题可召开多次听证会，通过充分交流、协商取得广泛共识。这样既有助于引起公众关注，宣传规划内容，增强社会的规划意识，又有利于于规划的实施。在规划的执行、实施过程中建立公众监督的制度环境和渠道证规划目标的实现。

土地利用规划的公众参与至少应该包括以下几点内容:谁来参与、参与哪些内容、通过什么渠道实现参与、在什么时间参与、参与的方式方法等,这些均是公众参与的核心问题。

六小结（赵永）

对比中美两国的公众参与土地利用规划现状可见，美国的相关经验对于中公众参与土地利用规划具有一定启示作用"因此，应在充分考虑中国国情的前提下，借鉴美国的相关经验，从实现社会发展、社会公平、科学规划等角度出发，提高公众在规划制订、修改过程中的参与程度是必然的趋势，从而建立起符合中国国情的公众参与土地利用规划的方式，使得公众参与不但成为规划程序的一部分，更成为提高土地利用规划质量的外部力量"

“天下兴亡匹夫有责’土地利用规划是关乎国家发展的大事，促进公民参与。