基于公众参与的土地利用规划研究

基于公众参与的土地利用规划研究

摘要：在土地利用规划中关于公众参与的研究兴起于20 世纪60年代，并成为一种不可抗拒的发展趋势。作为一个必然的趋势，公众参与土地利用规划不仅能真正反映公众需要和社会需求，还能促进规划的科学化。本文通过对国内外公众参与土地利用规划的研究成果进行系统地分析、总结，试图对中国公众参与土地利用规划的研究提出一些建议。

关键词：公众参与土地利用规划

1.基本概念界定

1.1公众参与

公众参与，英译有political participation，public involvement等，起源于古希腊雅典的直接民主模式。本文中的公众参与是指在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，强调公众对社会活动过程的参与、决策和管理，反映的是一种基层群众被赋权的过程。

1.2参与式土地利用规划

参与式土地利用规划是对客观物质、社会及经济诸因素做出系统的评价，即鼓励帮助土地使用者在增加其土地生产力、可持续性发展及满足社会需要方面做出选择。

2.西方国家公众参与土地利用规划的产生与发展

2.1理论演进

20世纪60年代，Davidoff的”倡导性规划”开辟了公众参与规划理论发展的局面，使得公众参与土地利用规划步入了社会发展规划阶段。随后，Lindblom 的渐进式规划、Heinemann的交往式规划、Amstein的市民参与梯子理论、Dienel 的规划单元理论、Smyth的电子参与阶梯理论推进了公众参与土地利用规划的理论演进。从其发展演进来看，理论方向越来越偏重于参与层次、参与程序、参与手段等具体操作。

2.2实践探索

基于美、德、英三国关于公众参与土地利用规划的实践，西方经验值得借鉴之处：①完善的法律确保了公众参与的合法性；②组织层面的参与确保了公众参与的有效性；③多样化的方式确保了公众参与的全面性；④参与面广加深了参与深度等。

3.中国公众参与土地利用规划研究现状

3.1理论研究

中国对于公众参与土地利用规划的研究主要是从20世纪后期开始，大致可分为以下几方面：①外文翻译与书评；②国外经验介绍与借鉴；③外部因素与发展建议；④个案分析与微观管理等。

3.2实践进展

中国的土地利用规划制度最早仿照的是20世纪50年代的苏联模式，大部分局限在具体的设计与操作方法上，强调物质环境的设计，属于物质性规划。直到20世纪90年代以来，社会主义市场经济体制的不断发展，公众参与意识的不断加强，政府对公众参与土地利用规划的认知不断加深。“民主参与”、“以人为本”等理念也逐步融入我国土地利用规划体系。

3.3经验与不足

从中国公众参与土地利用规划的理论与实践来看，其理论框架和制度框架正在逐步形成，但还不完善现阶段。在其理论发展方面，中国关于公众参与土地利用规划虽然已经有大量文章对其进行研究，但是主要还停留在译作、书评、相关经验借鉴上，表现出过度参照国外的研究成果，自身的创新不足的特征。在其实践发展方面，其主要还处于较为初级的法律制度的建立阶段，此外，公众实际参与层次所处地位仍较低。而中国也获得了许多经验与启示：除了要做到提高公众参与能力与完善理论与实践框架等以外，公众参与土地利用规划还应加重对参与途径、参与组织形式、参与层次等更基础、更微观的研究，以使公众参与土地利用规划落到实处。

4.关于公众参与土地利用规划的发展趋势

4.1多途径的公众参与

在中国，公众参与土地利用规划一般采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。与西方市场经济国家相比，中国公众参与土地利用规划途径相对单一。而无论是Smyth的电子阶梯系统，Peter.C.Dienel的“规划单元”，PPGIS，还是Gayathri Devi Sadagopan博士的基于网络的公众参与式GIS系统的螺线形设计模型，都表明了GIS在公众参与中的使用正被广泛研究。随着技术的发展、公众参与意识的不断觉醒，公众参与土地利用规划的途径更加多样化，参与效果更好。

4.2丰富的组织形式

在美国，市民在规划制定阶段可以通过公众咨询委员会、街区规划委员会、问题研究会、邻里规划会议和机动的小组，或通过其他一些机构来表达意愿。此外，政府还会采用抽样调查的方式了解民意，任命或选举市民到官方机构中服务等。各州政府还设立了小区的“现场办公室”、“市民规划委员会”、“住房与规划理事会”、“特别目的规划组”等。德国也设立了咨询委员会来维护公众参与土地利用规划。土地利用规划实际上是一种社会运动。在土地利用规划中，政府、企业、专家、民众等任何一方都是无力承担土地利用规划的全部责任，所以建立合作制度是一种必然趋势。与西方市场经济国家相比，中国参与规划的组织形式单一。而公众参与土地利用规划的组织形式的发展趋势会朝着多样化发展，基层组织也会越来越多。

4.3公众参与层次的提升

中国的公众参与处于“象征性的参与”。与“有实权的参与”相比，中国的公众还处在被告知与接受的地位，还未进入合作性、代表性、决策性的实质性参与阶段。公众参与土地利用规划是一个循序渐进的过程。而“有实权的参与”可分为“市民控制”、“代理权”、“伙伴”三层。要达到较高的层次就必须提高市民的素质。实践表明，市民直接控制会使公共事务操作的效率低下，较为普通参与方式是公众与政府间建立良好的伙伴关系（partnership）。中国公众参与土地利用规划的层次应朝着公众与政府间建立良好伙伴关系的方向努力。各国也会根据历史文化经济背景的差异，科学地提升公众参与层次。

总之，公众参与土地利用规划在国内外都取得了很多我们研究的成果与经验，也将对在各社会主体的共同努力下朝着正确的方向而不断发展。

参考文献：

[1]吴未,黄贤金.土地利用规划中的公众利益的价值取向[J].中国土地科学,2005(2):17-22.

[2]胡毅,张京祥.论网络语境下的城市规划公众参与[J].规划师,2010(6):75-79.