对乡村规划的认识及体制创新的若干建议

对乡村规划的认识及体制创新的若干建议
作者：翟俣嘉
来源：《经营管理者·上旬刊》2016年第05期
摘要：以乡村规划为内容，通过分析其发展历程和存在问题，结合美丽乡村建设的具体要求，以“多规合一”体制创新的具体要求为契机，从村域“多規合一”体制创新的角度分析当下乡村规划的不足并提出建议。

关键词：乡村规划美丽乡村建设多规合一体制创新
乡村规划一直是美丽乡村建设中相对薄弱的一个环节，同时也是“多规合一”规划编制中容易被忽视的环节，近年来，在政府领导下，我国各地新农村规划工作得以有序推进，并取得了显著成果，特别是2014年国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委联合开展的市县“多规合一”试点工作，新一轮的“多规合一”试点在解决“多规合一”工作中市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题的同时，进一步强化政府空间管控能力，改革政府规划体制，着力于解决规划编制与实施之间的衔接问题，乡村规划的编制是其中的重要内容之一，本文针对乡村规划的特点，对乡村规划的内容和范围以及目前存在的问题和解决措施进行了探讨。

一、我国乡村规划编制的历程
现代意义上的乡村规划在我国出现的时间不长，但从乡村发展的历史来看，田地的划分、沟、渠、田、路的布置以及村落聚集发展，却早就有乡村规划的雏形。

近代以来，乡村规划的实践和研究开始活跃起来，虽然这些不能够理解成是现代意义上的乡村规划，但是却有重要的价值。

只有认清楚我国乡村发展的历史，才能对今天的乡村规划做出准确的定位和判断。

根据不同时期乡村建设的侧重点不同，本文以改革开放为起始，将乡村规划编制的历程大致分为无现代意义乡村规划阶段（1979-2005）、新农村建设阶段（2005-2014）以及多种规划并存阶段（2014至今）三个阶段。

1.无现代意义乡村规划阶段（各地产业规划、旅游规划、）。

改革开放以来，农村地区的改革使农业获得了新的发展机遇，但由于城乡二元结构，城乡发展的不均衡。

城乡差距逐年拉大，三农问题越发突出，社会各界试图从各个领域来寻求农村发展的突破口，具体又分为农房建设阶段、村镇建设阶段以及小城镇建设阶段。

这一时期，由于基础设施的薄弱等多方原因，乡村规划的发展主要依靠政府自上而下的指导，虽然有部分农村在市场经济体制下，找到了适合的发展出路，形成了不同的发展类型，如工业企业型、特色产业型、休闲旅游型、劳务经济型等；还有农村地区创造出具有地方特色的发展模式，如珠三角模式，苏南模式、温州模式等，但仍然没有正真意义上的现代乡村规划，规划局限于基础设施和农房的建设和改造上，乡村规划处于多元、可持续发展的初级阶段。

2.新农村规划阶段。

2005年10月11日，随着中国共产党十六届五中全会的召开，以“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的为要求，扎实推进社会主义新农村建设被首次提出，2006年3月14日，十届全国人大四次会议通过的《十一五规划纲要》中正式提出建设社会主义新农村，要求“必须促进城乡区域协调发展。

全面建设小康社会的难点在农村和西部地区。

要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展。

坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展”。

在此阶段，乡村规划的关注点由基础设施建设正式转入多元、可持续发展之上，国家颁布实施了《城乡规划法》《城市规划编制办法》《县域村镇体系规划编制暂行办法》等贯彻城乡统筹的思路和理念的指导办法，很多地区都在进行城乡统筹的研究和实践，如北京市尝试在全市范围内实现规划的全覆盖。

在县域范围内的村庄体系规划，很多地方进行了村庄的布点规划，如济南、广州，宁波等。

通过建立试验区进行城乡统筹的实践，例如，成都、重庆作为全国城乡综合配套改革试验区，推行城乡一体化规划的探索。

3.多种规划并存阶段（农业部、旅游局、）。

随着乡村规划的进一步发展，我国乡村规划出现了百花齐放的格局，除了法定的村庄总体规划和建设规划外，为了满足不同类型村庄的需要，在实际编制规划时常常出现各种类型的乡村规划，导致乡村建设难以实施，规划衔接难局面。

现今乡村规划领域内规划存在编制混乱、规划类型多样等问题。

学者们试图基于乡村规划的目标、类型、编制主体等方面将规划整合，但研究仍停留在初步阶段，缺乏后续如何组织、实施等方面的探索，缺乏相关的法律法规也是导致理论研究基础薄弱、研究不能深入的原因，应尽快出台相关的法律法规以便更好的指导乡村规划编制。

二、村域“多规合一”的内容、问题和实现路径
1.村域“多规合一”的内容。

村域“多规合一”是在乡村规划的基础上，整合国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态建设规划、综合交通规划以及教育、卫生等专业规划，对乡村长期发展整体部署。

意在协调解决“多规”间的冲突和矛盾，统筹部署城乡空间资源，形成各部门空间管理的工作底图，包括社会、科技以及经济的发展，是乡村发展以及建设过程中的重要指导依据。

规划的内容一是分析评价乡村自然以及经济资源。

二是布局乡村社会以及经济的发展方向与战略目标。

三是乡村经济的各个部门的发展水平、规模以及速度。

四是对乡村规划的办法与步骤进行制定。

在进行规划制定的时候，要与乡村的资源条件相结合，把经济发展作为中心，在效益得以提高的条件下进行，并进行平衡与比较，选择出最好的方案。

2.村域多规合一体制创新所面临的问题。

目前，虽然“多规合一”已经成为现阶段我国空间规划体系的主要创新改革方向，但是规划间的真正合一在体制机制创新方面仍然面临一系列现实问题。

管理层面。

由于农村地区环境的差异性和体制问题的普遍性，村域“多规合一”多为间接涉及发改、规划、国土、环保等直管部门，因此体制机制改革涉及到纵向和横向的多层次协调，多为依靠镇政府或特设管委会来居中协调，成立协调机制。

从已有的经验来看，广州市在
推动三规合一过程中，专门成立了三规合一工作领导小组，由市长担任组长，指导全市三规合一工作的开展，协调解决三个规划遇到的重大问题；上海市则通过推动城市规划管理局与原房屋土地管理局中的土地管理部门合并，加快两规合一工作为此，建议在编制多规合一规划之前，地方政府应成立三规合一工作领导小组，由一把手直接负责，统筹协调规划编制工作。

技术层面。

多规合一最核心的矛盾是城规土规的建设用地布局矛盾，多规合一规划编制需要在技术层面处理好3个方面的关键性要素：搭建多规合一信息平台，利用GIS地理信息系统或其它手段，建立一个规划信息平台，统一研究处理城规、经规、土规及其他部门专业规划在规划期限用地规模用地边界等方面协调，形成工作底图；研究多规合一的技术标准通过制定导则或技术指引的方式，处理好多规特别是城规和土规之间关于用地分类标准等技术规范的统一，研究一张图空间规划底图的编制模式；研究规划成果的规范化表达，目前仍需更多的实践探索来确定多规合一的成果表达形式，健全规划反馈机制，为对部门共同实施规划认可规划提供技术支撑。

3.村域“多规合一”的实现路径。

从现阶段我国的规划体系来看，村域“多规合一”的实现手段主要有2个途径。

一是编制“多规合一”规划。

该途径是基于发改、规划、国土等部门各专业规划已经编制完成的前提下，通过编制“多规合一”规划，统筹协调解决规划间的各类矛盾，如广州乡村开展的“三规合一”规划；二是在专业规划编制或修编中采用“多规合一”的手段。

如城乡规划编制过程中，将经济社会发展规划、土地利用规划等其它规划的空间管控要素充分体现和表达。

综合来看，受发展阶段所限，第一种方案适用于各类规划编制已经相对完善的地区，开展“多规合一”的规划时机较为成熟、可操作性较强；第二种方案则适用于生产力发展水平较为一般的地区，重在编制部门专业规划时，综合考虑其它规划的因素。

三、村域“多规合一”体制创新建议
1.成立协调机构。

为有效推进“多规合一”工作，需要成立“多规合一”工作領导小组，由政府正职或常务副职担任组长，相关政府副职担任副组长，发改部门正职担任副组长兼领导小组办公室主任，政府和党委相关部门领导为成员。

“多规合一”工作领导小组办公室宜与发改部门合署办公。

编制工作方案。

由“多规合一”工作领导小组办公室负责制定“多规合一”编制工作方案，明确队伍建设、规划原则、成果要求、部门分工、进度安排、经费预算等，提交政府办公会议审核。

明确规划成果。

2.统一实施框架。

在当前“多规合一”的背景要求下，一个地区或地方的开发建设实施往往被简化成“一个地区、一项战略、一份协议”。

其中，所谓“地区”特指某个地区或地方，所谓“战略”指该地区或地方制定的开发建设规划或计划。

所谓“协议”则指国家与该地区或地方相关的各级地方之间签订的开发建设合作协议。

这就意味着，在特定地区或地方的开发建设过程中，无论国家和各级地方、还是各个部门，均可在各自的职权范围内，通过编制开发建设规划和计划，分别承担不同的开发建设职能，同时通过多种形式的合作协议。

实现在开发建设领域的相互协作。

3.加强基层管理。

无论在城市还是乡村，各级地方政府的核心职责就是进行各种市政基础设施和公共服务设施的建设和运营管理，乡村规划的编制与实施，其目的主要是满足当地群众的需求，而乡村地区作为集体土地，其规划实施主体必然也是当地的村集体。

通过成立村集体相关机构，在上级政府监管的前提下赋予一定程度的自治权利，在提升了解民意效率的同时，能够增加乡村规划的灵活性和自主性，机构能够对规划的编制在基层进行有效监督，对规划的实施进行及时修正，提升乡村规划的自我调节能力，使当地群众最大程度的接受规划并以直接或间接方式参与到具体的开发建设活动之中。

4.打造联合平台。

鉴于我国的大部分市镇，有的乡村规模过小、财力有限，无法实施正常的开发建设，有的乡村地理位置特殊，所属行政区域不同，建议通过搭建乡村规划联合平台，实现政府与企业、政府与政府（市镇之间）的联合共赢。

其合作模式可分为“管理合作”和“项目合作”两种类型，前者主要是为了市政管理（基础设施建设、公共事业建设等）需要和跨区域管理（旅游项目开发等）而建立的政府与政府之间的合作，后者则是为了解决当地面临的经济、社会和环境等问题而建立的政府与企业之间的合作。

在组织形式上，通过平台的打造和上级机构的监管（国家层面）建立完全基于实际发展需要，不受行政边界制约，甚至可以跨越省的行政边界的平台，并且成员还可以包括各级地方政府（如省政府）以及各种公共机构（如工商行会、贸易行会、农业行会等）。

这就在空间上，允许平台成员甚至多乡村构成的联合组织形成管理范围的交叉重叠，根据自身需求建设管理所属产业，减少部门与部门之间形成矛盾，实现联合共赢。

5.建设保障体系。

在我国乡村规划设计过程中，要建立符合新乡村建设需要的项目资金、以及统筹整合乡村规划设计的管理机制，通过建设项目、管理体制的建立，解决我国乡村人才缺乏、投入不足、以及土地制约等问题，同时对乡村规划建设进行科学、合理的管理，重视项目的开发，在规划过程中建立科学、有效的工作制度考核方式，避免乡村规划过程中建设资金的不正当的使用。

另外，还要建立健全科学的规划设计团队，相互监督，共同调节在乡村规划设计过程中出现的各种问题，保证经费的合理的使用。

四、结语
乡村规划的问题在各乡镇普遍存在，新形势下，“多规合一”成为乡村地区科学发展的重要前提，中国各乡镇处于快速或转型发展阶段，由于“多规合一”刚刚起步，能否解决乡村规划建设问题尚未定论，地方政府从管理机制、组织机构、规划编制等不同方面进行体制机制创新，并通过合理的配套政策结合起来，使得乡村规划具备科学、具体的指导意义，促进乡村地区的快速发展与产业转型。

参考文献：
[1]章敬平、从梁漱溟、林毅夫.三农问题百年历史[J].乡镇论坛2006（12）.。