和谐社会中的政府角色定位

和谐社会中的政府角色定位戴维新【内容摘要】在构建和谐社会的进程中政府能否合理准确地进行角色定位意义重大。

和谐社会中的政府应处在六种角色定位上。

定位之一：建立和谐有限型政府；定位之二：建立和谐责任型政府；定位之三：建立和谐服务型政府；定位之四：建立和谐法治型政府；定位之五：建立和谐诚信型政府；定位之六：建立和谐有效型政府。

【关键词】和谐社会；政府角色；定位党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，明确提出要“推进社会主义和谐社会建设”。

这一主要任务的提出向政府的角色定位提出了新的挑战。

当前我国一些地方政府角色错位、缺位、越位现象严重，制度安排上的缺陷,体制运行上的障碍，机制构造上的失调和政策供给上的偏颇，都凸显出政府自身的定位与其应有定位的偏离。

这些问题都严重地影响了我国构建社会主义和谐社会的进程。

因此,在构建社会主义和谐社会的过程中政府能否合理准确地进行角色定位意义重大，政府合理的定位可以加快和谐社会的建设，如果政府定位一旦不合理，将会对构建和谐社会造成负面影响。

那么,在构建社会主义和谐社会中政府的角色如何定位呢?笔者认为,和谐社会中的政府应处在六种角色定位上：定位之一：建立和谐有限型政府和谐社会的重要特点是社会中的各组织职能清楚、分工明确，共同治理社会。

然而，在计划经济体制中形成的全能政府、无限政府是无法适应和谐社会要求的。

全能政府是无所不包、无所不管、无所不能的“家长”，是老百姓衣食住行、生老病死的惟一依靠。

政府实际上成了社会生活的组织者和社会各系统的指挥中心，政府行政取代了社会自治。

政府通过计划手段干预和操纵，可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面，行政机构集中了政治、经济、社会、思想、文化各个方面的职能，政府职能囊括了社会生活的一切领域，政府成为社会发展的惟一推动力。

这种方式，不仅在理论上缺乏科学性，而且在实践上使政府错位，它极大地抑制了企业、社会组织以及个人的自主性、独立性和创新的动力，使其对政府产生严重的依赖性；导致了政府职能日益增加，机构膨胀，行使权力无界限，造成了管理负担过重，管理效能低下，庞大的政府规模又使得社会不堪重负；并且由于权力过分集中，缺乏制约和监督，滋生了较为严重的官僚主义和大量腐败现象，并对社会稳定与和谐产生重要影响。

因此，这种全能行政的运作方式必将发生变革。

在社会转型中的政府,虽然进行了“瘦身”,但是全能政府的阴影仍时隐时现,政府职能的转变有一个艰难的过程。

国家要从政府单独管理转向社会共同治理，大量社会事务，要由政府与企业之间的中间部门承担。

公共管理理论认为，政府职能的实现是以政府能力为基础的，缺乏有效能力的政府即使在法律上具有广泛的职能，也不会真正有所作为。

由于政府所赖以建立的权力、信息、人力等资源的限制，政府的能力必定是有限的，它不能承担无限的职能。

政府应将原有的职能该下放的下放，该保留的保留，该强化的强化。

凡是市场、社会、企业和公民能自我调节、自我管理的事，政府就不必介入。

反之，政府就可介入，以形成“小政府，大社会”、“小政府，大服务”、“小政府，大保障’’的格局。

这就是建立和谐有限型政府的必然性。

和谐有限型政府是指融合在和谐社会中的政府，其职能、权力、规模、行为都有一定限度，都要受到宪法和法律的明确限制，需要公开接受社会监督与制约，并且有纠正其偏差的相应机制。

和谐有限型政府强调政府的宏观调控和社会的自我管理，尊重市场发展的客观规律。

具体包括：合法规制，维护公平竞争，防止垄断；保护环境，保护资源，防止公害；提供公共产品，兴办公共事业，开展公共服务；进行司法服务，维护社会稳定，建设强大国防；加强税收征管，健全社会保障，实行公平分配；实施财政、货币和产业政策，保持总量平衡，促进经济结构优化，实现经济增长和充分就业，实现国际收支平衡；防范“金融风险”和“财政风险”，保证经济安全。

市场经济体制下，政府远离直接配置资源，远离企业的微观经营，远离市场的自我运行。

政府不是社会资源的分配者，而是资源合理配置的引导者；不是企业的“婆婆加老板”，而是企业的服务者；不是市场的参与者，而是市场的监管者。

一句话，不是“全能政府”，而是“有限政府”。

[1]这种定位的政府是建立和发展社会主义和谐社会的主体。

定位之二：建立和谐责任型政府建立现代化和谐责任型政府是当代中国建设社会主义和谐社会的目标选择，这不仅是实施宪法、建设社会主义政治文明、提升政府管理能力的必然要求，也是法治、德治与民治的期盼，更是国际竞争和国外行政改革潮流影响的结果。

美国公共管理学者查尔斯?古德赛尔认为“政府既应具有灵活性和创造性，又应具有公共责任心”。

[2]而我国传统的政府是免责行政，即政府机关不仅在政治上不对公民负责，而且在法律上也不对公民承担任何责任。

所以，在日常政府行为中，存在着许多责任约束失灵的状况，不是因为我们从一开始就忽视了对责任的要求，就是在具体行为中扭曲了责任的实质。

因此，面对许多决策失误、计划不周、管理不力、控制不严造成直接经济损失等行为，我们无法或根本不去追究相关人员的责任，有时可以戏言一句“交了学费”、“下不为例”了事，不负任何法律责任，有些政府机关即使实施了不当的行政行为，对公民的正当利益造成了损害，也不对公民承担任何法律责任。

而公民遭受了不当行政行为的措施便是申诉、上访、上告以求纠正，如能得到纠正算是幸事，至于因此而遭受的利益损失根本得不到补偿。

这样下去的结果，必然会激化矛盾，造成社会的动荡和不稳定。

和谐社会条件下政府存在的前提是它必须对民众负责。

有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要查办。

法治社会的政府是责任行政，即当政府机关及其公务员依法行使行政权力管理公共事务时，相应地要承担公共责任。

它包括政治责任、执行责任、行政责任和法律责任。

特别是法律责任，应是责任行政的重心，对于政府所作出的每一项决定都将受到法律的约束，因决策失误给国家和人民造成损害的决策者都将承担法律责任。

在这种情况下，决策者的主观意志将受到法律的制约，盲目决策、拍脑袋决策都将可能使决策者站在法庭的被告席上。

这将有利于最大限度地抑制决策者的胆大妄为，使决策者更注重决策的科学性、民主性。

［3］为此，树立责任行政理念、加强责任行政的立法、健全监督机制和责任追究制度、创新公民导向的管理方式，严格按照《中华人民共和国公务员法》的规定,强化责任意识,履行法律责任,则是建构和谐责任型政府的路径选择。

定位之三：建立和谐服务型政府推进政府转型，建立和谐服务型政府，是构建社会主义和谐社会的必要条件，同时,不断扩大政府的公共服务职能也是有效化解社会矛盾、保持社会稳定的基础和前提。

改革开放以来，我国确立了以经济建设为中心的工作重点，政府主导社会资源的配置，从而实现了经济的快速增长，但与此同时，由于政府掌握的资源主要运用在经济领域，使得政府不恰当地充当了经济建设主体和投资主体的角色。

诚然，经济建设型政府比照计划经济条件下的行政管制型政府是一个进步，但从改革的要求来说，这只能是一个过渡，根本的出路还在于建立一个和谐服务型政府。

和谐服务型政府既是一种全新的政府理念，也是政府在职能配置、机构重组、管理方式方法和行为模式上的革命，从根本上改变了中国管制行政的传统，也从根本上改变了政府的角色和政府官员的角色，是克服传统行政模式衍生种种弊端的良方。

它的本质是社会本位、民本位。

政府职能定位，即管什么不管什么，依据是社会和公民的需要。

它强调以建构和谐社会为服务目标，以社会公众为服务对象，以多元参与为服务形式，以合作协调为服务策略，以满足公共需求为服务导向。

显然，要使我们的政府真正变成和谐服务型政府，就需要政府在全面履行职能的同时特别要加强社会管理和公共服务。

随着公共需求的快速增长，人们日益迫切地要求政府为他们提供基本而有保障的公共产品和公共服务，人们越来越期望建设一个公开、透明和没有腐败的政府。

因此，在市场经济体制框架初步建立的条件下，政府应当把自己的基本角色定位为公共服务，把主要注意力转移到加快解决就业、收入分配、社会保障等方面，积极促进社会事业的发展。

这样,才能有效缓解社会矛盾，解决经济社会发展失衡的问题。

目前，我国许多地方政府的公共服务职能相当薄弱,主要精力和大部分财力还没有用到社会事业发展和公共产品供给方面，这是导致目前我国收入差距比较大、城乡差距比较严重的一个重要原因，为此要构建社会主义和谐社会，政府就必须强化就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共需求和公共服务方面的职能,建立和谐服务型政府。

和谐服务型政府通过加大公共服务投入，为社会提供优质高效的经济性、社会性和制度性公共产品与公共服务，包括完善公共服务政策，健全公共服务体系，推进部分公共产品和公共服务的市场化进程，强化公共产品和公共服务的监管，创建公共服务绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益,［4］促进社会主义和谐社会的实现。

定位之四：建立和谐法治型政府和谐社会靠法治制约和保证。

建立和谐法治型政府是和谐社会与法治社会的必然要求。

和谐法制型政府是指一个依据和谐社会规则，比较自觉地以法律、法规来约束自己行为的政府主体。

它依据法定权限，运用掌握的资源，通过公共政策保护各阶层的合法权益，为各个阶层提供必要的公共服务,使社会在协调、秩序中发展。

和谐法制型政府包含两层意思，一是政府职权法定，依法行政，按法履职，公正执法；二是政府受法约束，违法同样追究，既依法“治”市场，又依法“治”政府。

市场经济是法治经济，在市场经济中对各种经济社会关系真正起作用和进行调节的是对市场具有约束力的法律体系。

政府职权要有限化，责任要明确化，干预要透明化，行政要法制化。

法治政府的主要标志是：重视立法，使经济社会生活的方方面面有法可依；按法履职，把政府的职权严格限定在法律的规范之内，不能失职不作为，也不能越权乱作为；依法行政，严格按照法定权限和程序行使职权；公正执法，执法主体明确，权限清楚，程序公开，公平文明，有良好的执法作风；违法必究，实行责任追究制，对违法的政府及其官员追究行政或法律责任。

打造和谐法制型政府，要靠制度，靠法律，也要靠政府的自我控制和约束的自觉性。

政府首先要严格遵守法律，因为它是最大的公权力机关，最有可能用公权力对抗法律。

其次政府对自身的违法行为，要引咎自纠：错误行政要纠正，违法行为要追究，侵犯权力要赔偿。

［5］定位之五：建立和谐诚信型政府政府的公共权威是政府实施有效管理的基础和前提，没有权威的政府不可能有效地管理好社会，整个社会就无法和谐有序地运转，当然也就谈不上什么政府行政能力了。

对于处在构建社会主义和谐社会背景下的我国政府来说，拥有强有力的公共权威就显得特别重要。

因为，政府是行使国家赋予的职权、执行国家的意志、代表国家处理政务的机关。