《逆境中的政策制定》读书笔记

《逆境中的政策制定》读书笔记研究背景叶海卡后的“第二代公共政策学家”,被誉为“政策科学领域的泰斗”,政策科学的创始人之一。

其学术品性非同一般,在著作中他喜欢用统治者(ruler)这样的被现代民主政治抛弃的词汇；他对“可持续发展”概念进行了无情的批驳,认为这个概念抑制了人类的发展；他关注十字路口的关键性抉择,强调对“可选择的未来”进行慎思、感知与憧憬,主张统治者应克服“现状的暴政”,与历史进行审慎的“模糊赌博”,并认为“与历史赌博”,虽令人不快,却合乎人类处境。

其政策思想中的“权力中心论”、“精英治国论”更是让我们仿佛回到了柏拉图时代,我们在他的思想里看到了柏拉图的亡灵。

德洛尔要求统治者要有坚定不移地“编织未来”的能力与意愿,在急剧变革的时代乐于学习与改变思维惯性,打破政策旧有的范式,复兴政,激活真正的民主。

德洛尔发起了“政策科学的革命”,提出了政策科学的新范式,意识到了“管理革命”、“技术统治”、“能人统治”、“专家政治”这些代表着科学统治的危险形式,主张政策科学的范式创新,认清了政策科学对政治的意涵,呼吁建立知识和权力之间的新的共生关系,并防范政策科学在道义上被滥用的风险。

德洛尔关注“政府中枢决策系统”政策制定能力的改进。

他认为,以前政府中枢决策系统被当作“黑箱”来看待,而他要打破以往学术研究的藩篱,主要研究中央政府的高层政策制定。

德洛尔看到了变动不居的社会越来越高的政策诉求与政府固有能力赤字之间的矛盾,视逆境中的政策制定为内在的、动态的、相互作用的社会过程,从统治内生与外生的两个方面考查逆境,以人类应付不确定状况的无能与模糊赌博之间存在的鸿沟来解释政策制定中的重大缺陷。

他为克服逆境提供了一套可操作性的方案,构造了一整套概念、范畴与方法论。

全球转型期人类的处境可简单地概括为“社会没有做好准备,治理没有精良的装备”。

我们的时代以非同寻常的快速的非线性变化为主要的特征,这些变化对塑造未来的抉择形成了严峻的挑战。

人类和国家不再面对一个明确的十字路口,步入未来的轨迹深受政府作为或不作为的影响,这不是任何其他的社会组织(市场和公民社会)能够或应该做的抉择。

当前的治理尚没有为编织美好的未来做好准备,因此,为提升治理能力,影响未来朝向希冀的方向发展,根本性的治理重塑成为一种宿命式的必然。

政策顾问是政策的“反光镜”,统治者与政策顾问的关系属于政治权力的核心构成,二者之间的关系几乎与人类政治文明一样长久。

五千年的历史证明,这是一个刚性或弹性有限的结构。

在现代,各种政府首脑咨询制度、咨询关系的不稳定性,强化了德洛尔的臆测,即结构性的缺陷内在地嵌入于两者的关系之中,统治者-顾问关系可以作为阐释统治无能基本理的典型范例,是人类演化阶段中的一个先天的制度产物。

德洛尔对统治者局限性及政策顾问与统治者种种互动的关系进行了揭示。

这其中包括：现代政策顾问在提升政府首脑决策品质的过程中,扮演了何种角色,发挥了何种功能在向执政者建言献策的过程中,面临着哪些困境与冲突政策顾问系统应如何进行重新设计德洛尔以多个国家与组织的国际顾问经历,以其行动中的判断与思考为我们提供了各种规范性的政策建议,他的眼光是全球性的。

德洛尔意识到21世纪量子跃迁时代,政府进行结构性调整与创造性破坏时愿景式政治领导的必要性所在。

于最小国家理论及新自主义对国家的功能观都缺乏对社会需求的理解,统治者在必要的价值观的变迁、各种动员的努力、维护与重构社会认同方面、弥补大众心理创伤方面的重要作用,使得21世纪的愿景式政治领导成为一种值得研究的功能现象。

德洛尔关注治国安邦之技、管理天下之道,他热爱中国,喜欢引用《论语》里的箴言,他的政策思想是丰富多元的,值得任何政策科学领域的学者深入探究。

读了《逆境中的政策制定》，认为他书中涉及了很多东西，大体上，德洛尔在其著《逆境中的政策制定》1中检查了政策科学的近二、三十年的发展，提出政策科学需要加以突破的14个方面，包括提供关于政策制定和政策科学的哲学和智力的理解；增加历史和比较的观点，真实地处理政策实际；寻求宏观理论；政策范式批判；探讨宏观政策创新；研究元政策制定和统治设计；考虑政策制定途径的改善；探索政策制定的输入方法；加大学科基础；开发各方面的方法论、方法和技术等。

其主体还是有两个大的方面：那就是公共管理的发展转变和逆境中政策制定。

一、公共管理的发展与转变1.传统的公共行政学。

形成于本世纪20、30年代，其理论基础是马克斯韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治－行政二分法理论。

早期公共行政学采取了形式主义或静态的研究方法，注重对官僚体制的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究；它将政治与行政分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；2.新公共行政学和政策科学20世纪六七十年代起，政府管理研究新范式的出现，拒绝了传统公共行政学政治－行政二分法和官僚体制理论；强调政治与行政的连续性以及行政管理与价值的关联，并寻求具有灵活性的行政组织结构。

因此，分权、权力下放、项目管理、组织发展、责任扩大、冲突和顾客至上成为新公共管理分析组织问题的一些基本概念。

3.政策科学或政策分析途径兴起。

针对传统公共行政学过分强调的组织结构的研究，将政治与行政分离等弊端，政策科学的倡导者主张一门以政策制定系统和政策过程作为研究对象，并以端正社会发展方向，改善公共决策系统和提高政策质量为目标的新学科，从而形成了政策科学研究的新范式。

70、80年代，政策科学加强了对政策过程的其他环节尤其是政策执行及评估的研究。

这种政策制定向政策执行的研究重心转移，构成80年代末90年代初“新公共管理”范式出现的一个契机。

年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是政府改革实践的推动下，英美等国出现了“新公共管理”运动，这种运动的目标是以公共部门管理问题的解决为核心，融合公共行政学、经济学、政策分析、管理学等多学科相关的知识和方法，以适应当代公共管理实践发展需要。

新公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理尤其是政府管理问题，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理理论”或“市场导向的公共行政学”；它提供了一种当代公共管理的新模式，在处理公共管理实践尤其是政府与市场、企业和社会的关系时提供了一整套不同于传统行政学的新思路。

二、本书的研究对象、范围、概念和方法德洛尔认为大多数现代政策研究都是在1948-1973的经济增长时期发展起来的，因而逆境影响政策制定的重要性没有得到足够重视，而1973年后经济的普遍萧条要求面对目前以及可预见的未来，人们现实地去思考逆境中的政策问题。

德洛尔用引用一个比喻说面对危机，只会推动所有的操纵杆，按下所有的按钮，这种行为被称为迷宫政策行为。

德洛尔研究的核心：是政府中枢决策系统，在不同的政策制定条件下，植根于所在的政治和社会环境。

采用了历史的和比较的方法，包括文献的分析和实地调查、访谈法。

关于研究的局限：作者自认为他的研究虽然试图从总体上整个世界在逆持械恼策制定，但难以避免西方思维的影响，对社会主义和非西方2国家有忽略，主要原因是缺少非西方国家的资料。

逆境中的政策制定原则在社会的发展过程中，我们可以按照社会的秩序状况简单地把社会型态划分为常态社会和非常态社会。

一般来说，常态社会表征为制度规范、社会理性、政局稳定、生活有序，非常态社会表征为制度混沌、社会病态、问题丛生、生活无序。

根据叶海卡德洛尔提出的三种公共政策制定类型，即“繁荣时期的政策制定”、“严重逆境中的政策制定”和“巨大灾难形势下的政策制定”，们也可以推导出社会共同体所存在的三种公共政策范式：顺境型政策范式、逆境型政策范式和危机型政策范式。

逆境中的政策制定,应该遵循以下几个原则:1、改造性原则。

顽固的社会僵化妨碍了诸如生活方式、追求目标、经济社会政策等方面必须的调整和变革,并使变革与调整不可能通过社会的各个方面自发的过程而实现。

这一切便产生了对社会改造的需要,只要改革者抛弃了教条主义,他们必然面临这种选择。

然而,从技术和政治上看,许多社会改造都是十分艰难的,它要求改革者具有的精神素质远远超过目前所能达到的水平。

2.临界点原则社会改造都有一个限度或阈值问题，其阈值取决于社会的原动力、规模与复杂程度、社会状态是稳定的还是动乱的、各个具体领域以及其它因素。

改革者的社会改造要取得一定的效果,必须达到一个适当的临界点,才能足以对其改革对象产生变革性的影响。

若社会改造的力度不够,必将不痛不痒,产生不了预期应有的社会效果。

若社会改造的力度过度,必将产生社会动乱,导致改革者难以意料的恶果。

对经济改革而言,失业率、通货膨胀率就有一个临界点问题；对政治改革而言,社会稳定、政治参与度、政治冷漠度也存在一个临界点问题。

3.有限激进原则大多数的改革都会存在着一个两难困境:一方面,渐进的方法相对易于分析、采纳和执行,有时候伴有造成不如意和意外后果的小危险,但是,渐进的改革对阈值高的现实和受传统束缚的公共机构或既得利益集团与个人产生的影响甚小,难以达到社会改造预定的目的;另一方面,全面的、激进的现实变革却通常是不可行的,而且需要付出很高的成本和代价。

因此,改革者要摆脱这种进退两难的境地,就必须在这两难之间冲出一条血路,那就是坚持有选择的激进主义原则。

4.风险与责任性原则面临未来不确定时,改革者的任何改革方案都具有博弈(赌博)性。

这就使确定适当的风险标准、准备承担责任,成为一个主要的改革原则。

事实上,当改革者处于严重的逆境时,而且如不进行坚决的干预,逆境可望还会继续下去时,假定不冒重大危险的策略只是一种幻想。

如果不扭转逆境而让它继续发展,这无论如何都会有很大的危险的话,准备承担风险也就成为一条必不可少的原则。

5.产出价值优先原则一般说来,任何一项改革方案都可能受到两套不同的价值、目标和要求的支配(例如社会主义与资本主义的“名”“实”之争)。

一套在产出方面(实),也就是改革方案对现实产生的影响、后果方面的价值、目标和要求;另一套则属于制定改革方案的形式价值方面(名),如旧有的以及特定的意识形态、公众参与、公开性、民主化、平等与自以及决议所影响的全体对象的同意等等。

在制定改革方案时,改革者也常常处于这种两难的境地,即在满足形式价值与满足产出价值之间如何分配相对权数,是形式价值优先还是产出价值优先呢这是身处逆境的改革者必须考虑的问题。

产出价值优先原则认为,与自、公平、民主的形式相比,在逆境形势下,实现旨在应付逆境的产出价值更为迫切。

因此,逆境要求优先满足改革方案的产出价值。

相对来说,在较为顺利的时期,形式价值可得到较重的权数—更多的考虑。

换句话说,“不搞争论”,用实践去作为检验命题的真理性的唯一标准,正是这一改革原则的具体体现。