公共利益概念及法律界定

公共利益概念及法律界定

公共利益长期以来作为政治、法律领域所争论的核心概念，它往往被

视为权力正当性的来源、行为价值判断的基础、法律保护的目标，而

被人们所广泛引用和信仰。不过，公共利益究竟是什么却一直缺乏明确、一致的观点，它被形容为一个空瓶子，在不同的时期承载着不同

的内容；它的边界和内涵可谓人言人殊，角度不同而见解各异；它更

被视为一个虚空的概念，即没有人相信公共利益的存有，除非它符合

自己的利益。正是因为公共利益的抽象、动态和不确定，使得公共利

益的法律界定成为学界与实务界所争论的一个难点、焦点问题。

不过，目前法学界对公共利益法律界定的研究多倾向于叙事宏大的价

值分析和逻辑判断，法律实务中的界定角度也往往侧重于定性分析和

规范界定，忽视了对公共利益的定量分析和实证界定，这使得公共利

益法律界定的制度设计与运行既缺乏一定合理性，又难以提供一个具

有操作性的立法和司法标淮。

因为公共利益的法律界定体现着对稀缺资源的权属划分，其界定的过

程反映着行为主体的动态博弈，因而公共利益的法律界定研究不仅需

要概念辨析和价值判断的宏观、静态、定性研究，更加需要进行利益

衡量、行为抉择的微观、动态、定量分析。正如著名公共政策研究学

者休斯所言，"相对于含糊不清的公共行政理论来说，经济学理论是精

确的，具有可预测性的，经验主义的，并且是建立在解释人们如何行

动的激励理论之上的"。据此，本文尝试以法律经济学作为主要分析工

具来对公共利益的法律界定加以探讨，以期抛砖引玉。

一、为什么要对公共利益进行法律界定

(一)公共利益法律界定的现状

尽管公共利益一词在我国法律、法规中出现的频率很高，众多法律规

范开宗明义地阐明要维护社会公共利益。但是，因为现行法律对公共

利益缺乏清晰界定，使得对公共利益的合法界定成本高昂，障碍众多，

这在现实中集中表现为公共利益界定的两种极端化倾向：一种是滥用

和盗用公共利益之名来徇私牟利的公共利益的泛化；一种是缺乏参与

渠道、救济途径和保护力度的公共利益的虚化。

所谓公共利益的泛化，是指各种地方利益、部门利益，甚至私人商业

利益都来扯上公共利益的大旗为其鸣锣开道，公共利益仿佛成了百物

杂陈的大口袋，其涵盖范围被无限扩张。其中最为典型而且矛盾也最

为突出的就是城市拆迁和农地征用中的公共利益滥用现象。如近年来

各种政绩工程、形象工程、商业拆迁、娱乐场馆建设等常以公共利益

为名进行大规模圈地，既严重侵害了公民的私人产权，浪费了大量宝

贵的土地(尤其是农地)资源，还引发各种社会冲突，影响了社会稳定，并且造成权钱交易、寻租腐败现象猖獗。所谓公共利益的虚化，是指

对各类事关公众利益的社会公共管理决策，因为缺乏民意表达和公众

参与的通道，特别是民主决策程序的虚置而使公共利益难以落到实处；对于社会生活中损害公共利益的行为，因为社会个体缺乏有效的对抗、制约力量，以及司法对公益救济所存有的各种漏洞、不足，导致公民

的维权行为缺乏有力保障。这在各种垄断收费、行政定价、环境污染

等个案中表现得尤为突出。如旅游景区门票的逐年高涨、铁路部门春

运的"趁火打劫"、路桥还贷后的继续收费、破坏生态环境建设项目的

难以叫停等等，就是社会的公共利益遭到了漠视和虚置的典型例证。

公共利益的泛化和虚化究竟有着怎样的经济动因，为什么会产生公共

利益界定的失当和保护乏力呢？在公共利益的界定过程中各种利益是

如何博弈，行为人又是怎样抉择呢？公共利益的法律界定的意义和内

涵又是什么，应该怎样来进行公共利益的法律界定？下面，我们对此

先行予以法理的分析，而后采用法律经济学方法予以解读，以期通过

多角度、多方位地探讨来提供一个更加全面深刻的分析框架。

(二)公共利益法律界定的法理内涵

公共利益与法律之间的内在联系可谓是法学研究中的永恒话题，相关

的研究也是浩繁如海、不一而足。如同公平、正义一样，公共利益这

类神圣的字眼往往与庄严的法律相伴随而成为其获取正当性的权杖。

古希腊先哲亚里士多德就提出"正义以公共利益为依归"•；英国功利主

义法学家边沁则主张"，立法者的职责就是在公共利益和私人利益之间

造成调和"•；德国法学家耶林认为，法律的目标是在个人原则与社会

原则之间形成一种平衡，社会利益是法律的创造者，是法律的惟一根源，所有的法律都是为了社会利益的目的而产生；利益法学家赫克提出，利益是法律的原因，法主要规范着利益斗争，法的最高任务是平

衡利益；美国社会学法

学创始人庞德认为，法律应以付出最小代价为条件而尽可能地满足社

会需求，法律要尽其可能保护所有社会利益、并维持这些利益之间的

某种平衡或协调。尽管学者们对公共利益的论述和称谓不尽相同，但

大体都体现了这样一种思想，即法律作为调节社会利益冲突的平衡器，它要使社会文明中最重要的利益得以保全，而使其他利益最少地牺牲，法律作为实现最大多数人利益的社会控制工具，它的目标就是要促进

社会利益的平衡和公共利益的实现。

公共利益作为法律规范体系的核心价值，其长久以来被视为抽象的法

律概念限于学理的探讨而未加以明确法律界定的一个主要原因在于，

人们认为公共利益过于抽象和不确定，是个难以明确界定的法律范畴，并且在公私利益尚能和谐共存，矛盾冲突并未升级时，也不存有对公

共利益进行法律界定的必要性和紧迫性。

不过，因为现代社会利益结构的复杂化和利益主体的多元化，使得各

种冲突利益的协调和平衡亦成为法律所面临的核心问题，而解决问题

的基本前提就是界定冲突利益的法律边界。如果说个体是其私人利益

的最好看护者，那么公共利益又有谁来主张和维护，对利益主张维护

的边界又在哪里呢？诚然，对公共利益进行清晰的法律界定困难重重，不过如同绘出百分之百真实的地图是毫无意义的一样，我们并不奢求

将各种不确定的公共利益的情形做出穷尽的描绘，将公共利益确定的

原则、框架、程序予以明确的法律界定，远胜过我们忍受公共利益界

定混乱、无序的无所作为。更何况对于目前我国的社会现状，公共利

益的法律界定更有着严峻和紧迫的现实背景。因为在我国的经济发展