基于城市土地收购储备制度及其运行模式

专业课论文题目基于城市土地收购储备制度及其运行模式学院专业年级学号姓名2013年5 月18 日基于城市土地收购储备制度及其运行模式摘要：土地收购储备是一种新的土地管理制度，通过分析我国当前城市土地收购储备制度及其运作模式，和在此过程中取得的成果，找出土地收购储备制度在运行时遇到的问题，最后提出基于城市土地收购储备制度及其运作模式的完善方案。

关键词：城市土地收购储备运作模式成果相关问题建议正文：城市土地收购储备的主体是政府，但直接操作主体是城市土地储备中心；储备的对象是各类城市建设用地和集体土地，手段是价格机制和行政手段，即凭借法律规定,运用市场机制,按照土地利用总体规划和城市规划,对通过收回、收购、置换、征用等方法取得的土地进行前期开发整理,并进行储备,再以公开招标、拍卖等出让方式供应土地;其目的是调节各类用地的供需关系 ,确保政府高度垄断土地一级市场。

一、我国城市土地收购储备制度建设的基本情况1996年,上海建立了我国第一家土地收购储备机构—上海土地发展中心。

随后,在1997年,浙江的杭州、江苏的南通等一些地方也相继建立了城市土地收购储备机构,进入试行和完善城市土地收购储备制度的实践。

1999年,武汉、青岛等一些地方成立了机构,挂牌运行。

很多地方将建立城市土地收购储备制度作为深化土地使用制度改革和土地管理革新的突破点。

因此,这项制度建设在近两年的时间内得到突飞猛进的发展。

至2002年6月,全国土地收购储备机构达2000余家,目前,全国绝大部分市县都已经成立了土地收购储备机构。

综合分析目前国内正在实施的城市土地收购储备制度的运作模式及机构设置模式特点，可以分为市场主导型、政府主导型和政府市场或市场政府混合型三种模式.1.以上海为代表的市场主导型运作模式.该运作模式以市场机制为基本运行机制，充分体现市场机制配置土地资源的功能.其特点是土地发展中心根据自己的收购计划和市政府的要求，通过与被收购单位协商，确定土地收购价格或约定土地收益分成，按照约定由发展中心支付收购金，取得土地并按现行规定办理土地过户手续.储备机构取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者.在土地收购储备机构设置上，属于单一结构模式，即只有隶属于土地管理部门的土地储备中心负责土地收购储备的全过程，并按“两级政府、两级管理”的体制建立市、区两级，以市为主的土地储备网.2.以杭州为代表的政府主导型运作模式.该运作模式在政府主导的基础上充分发挥市场机制配置土地资源的功能，实现政府主导与市场运作有效结合.其特点是收购土地的范围由政府行政法规规定，规定范围内的土地统一由土地储备机构根据计划进行收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权.在土地收购储备机构设置上，属于双结构模式，即成立城市土地收购储备委员会和土地收购储备中心，实行分层次两级管理的体制模式.其中城市土地收购储备委员会由政府设立，是城市土地收购储备工作的决策机构，由分管副市长任主任，成员由土地、财政、计划、规划、城建、房管等职能部门及有关金融单位负责人组成;其主要职责和任务是研究落实土地收购一储备一出让的相关政策规章，协调部门关系等等.土地储备中心是土地收购储备工作的执行机构，隶属于土地管理部门，接受土地收购储备委员会的指导和监督.3.以南通为代表的政府市场棍合型运作模式.该运作模式实现行政指导、市场运作与土地资产管理相结合.其特点是政府规定用于储备的土地范围，对可收购的土地由土地储备机构与原用地者签订《国有土地使用权收购合同》，储备机构按合同约定支付土地收购补偿费用，取得土地使用权.同时土地储备机构还受市政府委托作为国有上地资产代表，对国有企业改革中土地使用权作价出资入股部分进行管理，收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权租金和其它用地者按规定向政府缴纳的租金.在土地收购储备机构设置上，也属于双结构模式.该运作模式基本与杭州模式类似，只是城市土地收购储备机构多承担了作为国有土地资产管理代表的职能.三种模式尽管运作模式和机构设置上不尽相同，但也存在一些共同特点，如收购的重点对象是国有困难和破产企业的原有划拨土地;城市政府通过土地储备，拥有了“实物”土地，成为真正的“地主”，储备机构都对储备土地进行二次开发，使这些土地成为“熟地”或“净地”，除上海外，大部分以招标、拍卖的形式予以出让.二、我国城市土地收购储备制度建立的实践效果城市土地收购储备制度是一种全新的制度尝试,从杭州等地的实践来看,城市土地储备制度的作用和效果主要有以下几个方面:1.通过土地收购储备体系的建立,政府掌握了城市土地的“统一收购权“和“垄断供应权”, 这两大工具使政府能够把分散的土地重新集中起来,使城市土地的“批发权”牢牢掌握在政府手中。

这样,不仅可以确保土地供应的合法性,减少违法用地、多头批地、越权批地等现象的发生;而且能够有效调控土地供应的规模和节奏,加大以招标、拍卖方式出让土地的力度和范围,逐步建立一个公平、公开、公正、规范、高效的城市土地市场。

2.建立城市土地收购储备制度促进了房地产市场和城市社会经济的平稳发展。

城市土地市场是房地产市场的基础,对城市经济的整体运行和发展具有十分重要的影响。

土地收购储备制度通过科学的土地供应计划保持城市地价的平稳性,防止地价的暴涨暴跌,提高城市政府调控土地市场的能力,促进房地产市场和城市社会经济的平稳发展。

3.城市土地收购储备制度通过盘活存量土地,规范土地市场运作,防止土地资产和土地收益流失,使土地资产和收益尽量显化,增加政府土地收益,加快城市基础设施建设。

由于灰色市场的存在和政府官员的“寻租”行为,致使大量应归政府的土地收入流失到有关单位和个人的手中。

建立城市土地收购储备制度以后,由于实行存量土地统一收购和垄断供应,可以有效杜绝土地隐型市场和灰色交易,提高以招标、拍卖方式出让土地的比例,防止国有土地资产流失。

同时,净地出让政策还通过土地前期开发实现了土地增值,并且可以将土地增值收益悉数归入政府的“口袋”,达到“以地聚财、以地生财”的目的。

4.近几年来,企业改制解困的压力很大。

在这个过程中,迫切需要盘活企业存量土地资产。

但随着企业改制范围的扩大,一批地段比较偏僻、土地区位条件不理想的企业盘活土地资产往往存在很大困难,一时难以实现,给企业改革造成很大困难。

即使一些地段较好的企业用地,由于企业在自行招商过程中对有关政策了解不够,加之企业改制时间紧迫,往往在谈判中处于不利地位,使企业利益得不到保证。

随着土地收购储备机制的建立,市区土地实行统一收购,土地收购补偿费由土地储备中心支付。

这样,一方面可以根据城市发展和企业改革的需要做出统一计划和整体安排,在土地收购储备体系中进行土地和资金平衡,加快企业存量土地盘活的进度,解决部分企业改制的燃眉之急:另一方面,由土地收购储备中心统一进行规范操作和管理,可以有效减少土地补偿费不能及时到位的风险,维护企业的合法权益。

5.土地收购储备制度提高了城市土地资源配置效率。

在企业自行招商和存量土地分散进入市场的情况下,城市土地开发的散、乱、差状况长期困扰着城市规划、建设和管理,旧城改造中也会造成许多盲点和难点,影响城市形象和面貌。

在上地收购储备体系运作过程中,由于实行规划优先的政策,加上集中统一的前期开发和土地整理,城市规划的有关政策和要求可以得到切实的贯彻落实,有利于真正实现统一规划、统一配套、统一开发、统一建设、统一管理,提高城市土地资源配置效率。

6.土地收购储备制度缓解了城市建设对城市郊区农用地的需求。

保护耕地是我国的基本国策之一。

为此,必须严格控制城市用地外延扩张的趋势,积极开发和合理利用城市存量土地,提高土地利用效率。

实施土地收购储备制度后,土地供应的计划性增强,可以促进闲置、利用率低、配置不合理的城市存量土地的开发利用,增加城市建设用地的有效供给,缓解城市建设对城市郊区农用地的需求。

三、城市土地储备制度运作中存在的主要问题1.政府代理人的商业化行为对土地储备重点产生扭曲效应政府储备土地是为了规范土地市场，获取土地出让收益，保证政府对土地一级市场的垄断地位。

一方面，政府的土地储备具有平抑土地市场价格，抑制市场剧烈波动等功能，另一方面，政府所扮演土地管理者的角色决定了政府具有发展公共事业，确保土地市场可持续发展的义务，政府行为的指向是为满足社会公共需求提供服务。

2.土地储备的相关法律法规不健全目前，中国还没有一部关于城市土地储备方面的专门立法，土地储备制度实施依赖于土地管理法和城市规划法有关为公共利益和实施城市规划政府有权收回土地的条款，土地收购的性质、收购双方的关系、收购价格的内涵、资金筹措和管理、收购计划制定等土地收购储备过程面临的一系列重大问题，都没有明确的法律保降.我国的《土地管理法》，《城市房地产管理法》，以及2007年3月16日通过的《中华人民共和国物权法》对于保障我国土地市场的健康发展起到了很大的作用，但是上述法律对于土地储备的操作规范却没有明确规定。

2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布了《土地储备管理办法》，进一步完普了土地储备制度，如第二十三条规定:依法办理农用地转用、土地征收后的土地，纳入储备满两年未供应的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标.该规定在一定程度上缓解了土地储备和供应脱节的矛盾，但是没有具体的法律支撑，在执行力度上也会大打折扣。

3.土地储备量控制失调，造成土地储备制度失灵土地储备的一个重要目的是对土地供应总量进行控制，促进城市建设的有序拓展。

但是在现行实际工作中，土地储备量的大小具有一定的随机性和盲目性，土地储备收购出让尚缺乏具体的系统的计划和适当的规模范围，当土地储备过多，会造成资金占用过多，产生高额的借贷利息，从而增加成本;储备量过小又达不到调控土地市场的目的.另外，土地储备机构预测出现重大失误，将导致市场价格严重偏离目标价格，如由于预测错误，一级土地市场供应量偏小，致使土地供不应求，市场价格大幅上涨，在这一价格信号的引导下，土地投机者预期市场价格上涨，纷纷进入市场，土地投机需求旺盛，价格继续上涨，进一步促发潜在的真实需求者提前进入市场，激发再一轮价格上涨。

就我国当前总体情况，各地土地储备中心的存量土地规模，己远远大于己经通过“招拍挂”方式出让的土地。

不少地方土地储备中心有大量的土地没有在当期流入市场，近来飞速上涨的房价与当地政府连续多年未能完成供地计划有着密不可分的联系。

4.土地储备资金筹措存在问题土地储备资金来源于政府拨款，银行贷款以及部分土地出让收益。