城市土地储备征购方式与补偿标准

城市土地储备征购方式与补偿标准
土地储备机制是我国都市土地治理制度的创新,目前全国有70多个都市建立了土地储备机构,在规范土地市场,土地资产保值增值,促进国有企业改革,加快都市建设等方面取得了显著的效果.由于我国土地储备制度建立时刻别长,理论指导和法律规范还十分缺乏,也没有比较成熟的经验能够借鉴,因此运行中也存在一些需要进一步研究和探究的咨询题.其中,怎么样以适当的方式和价格,在适合的时刻,按照适宜的数量取得储备土地,是一具迫切需要研究的理论咨询题和实践难题.本文依照ｘｘ市土地储备中心一年多来实际工作的体味,结合有关土地经济和土地治理的法规和政策,对此进行初步的探讨.
一,目前储备土地的来源和补偿标准
(一)储备土地的来源
按照ｘｘ市政府第33号令《ｘｘ市市区土地储备暂行方法》所规定的范围,目前ｘｘ市储备土地的来源要紧有:①因单位搬迁,解散,撤销,破产或其他原因停止使用的原划拨国有土地;②市政府指令征购的土地;③以出让方式取得土地使用权后无力开辟且又别具备转让条件的土地;④因国家建设代征而未处置的土地;⑤被依法收回的国有土地;⑥土地使用权人申请市土地储备中心回收的土地;⑦其他需要进行储备的土地.从以上市政府所规定的土地储备范围我们能够看出,储备土地的来源别仅包括都市存量土地,而且还包括都市增量土地. 但是,从土地储备中心实际运作的事情来看,储备土地的来源范围和渠道还别够宽畅.依照ｘｘ市土地储备中心成立一年来所储备的24宗土地事情统计表1(略),能够发觉要紧存在3个突出的咨询题:
1.储备土地规划用途单一.目前储备土地的规划用途基本为居住用地,占总土地储备量的96.6%.这使得土地储备中心难以发挥在政府调控土地市场中的作用,并且也别利于土地资源的合理调配,将来应向工业用地,商住用地,文教用地等多用途方向延伸.
2.储备土地来源单一.以往所回收的土地除一宗为集体土地外,其余都来自市区停产的工业企业用地,占总量的90.7%.其实,旧城改造,城中村改造,城乡结合部开辟都能够提供储备土地来源,市区扩大过程中新增建设用地也应该逐步纳入土地储备范围.
3.都市土地一级市场未垄断.目前在ｘｘ市区尽管建立了土地储备制度,但是土地储备中心尚未彻底垄断一级市场,没有做到"一具口子进,一具口子出".由于都市建设飞快进展,基础设施,公共设施和景观设施的需求量特别大,相应需要投入巨额资金进行建设和改造.于是市政府采纳以土地换资金的政策,给相关部门一部分土地,由其先自筹资金进行建设,待可出让土地拍卖后再回收资金.除了土地储备中心外,可以对市区国有存量土地进行回收整理开辟和制定供应打算的部门要紧有ｘｘ市都市建设进展投资有限公司,ｘｘ市交通建设投资有限公司,ｘｘ市河道整治投资有限公司等3个公司,它们分别隶属于ｘｘ市建委,ｘｘ市交通局和ｘｘ市河道办.截止XX年9月底,各部门所操纵的土地总面积和可出让土地面积如表2(略)所示.在一级市场上多头供应土地别利于政府调控土地供应总量,制约了土地储备功能的实现.
(二)征购土地的补偿标准
目前,ｘｘ市土地储备中心在征购和回收土地时,对土地,地上建造物等进行一定的补偿,补偿办法按照市政府第33号令执行,分50万元/亩,40万元/亩,30万元/亩3个档次进行补偿.普通关于住所,商业用途的土地,在环城河以内的按50万元/亩补偿,环城河以外的按40万元/亩进行补偿;关于回收后作为绿化用地的,一律按30万元/亩标准进行补偿.这种补偿方法简单,方便,易于操作,但是关于某些土地使用者,特别是经过出让途径获得土地的使用者别公平,使储备中心取得土地的阻力较大.土地回收时刻延长,增加了储备的成本.另外,依照目前的补偿政策,在土地出让后有一部分土地收益返还给原土地使用者,即土地储备中心所储备的土地在权益方面留有尾巴,增加了今后土地增值收益分配的复杂性.
3个档次的土地回收补偿标准,在土地储备制度建立之初,别失为一种简便易行的补偿办
法,但随着土地储备制度的逐步规范和完善,这种补偿办法的别合理性已日益显现,要紧表如今没有体现回收土地之间的多种差异性:
1.土地使用权产权结构差异.由于历史的原因,我国土地使用权产权结构比较复杂,有有偿划拨,无偿划拨和有偿出让等方式,用地单位的土地权益和成本差异很大.目前许多用地单位的土地取得成本加上土地和建造物的投入成本,差不多远远高于所规定的补偿标准,假如按照目前规定的补偿标准进行回收,回收难度就特别大.
2.土地原用途差异.回收补偿的实际操作是按新规划用途为住所,商业用地的地块,以环城河为界,以内为50万元/亩,以外为40万元/亩;规划用途是绿化,道路用地的统一按30万元/亩进行补偿.而没有思考土地的现实用途和用地单位的实际土地收益.
3.土地区位和综合价值差异.3个档次的补偿分类别能充分体现级差地租理论,因为同在环城河内的别同地块,其交通条件,地理位置,商服繁华度和公共服务设施的完善程度差别是较大的,因而其价格差别也是很大的.所以,单纯以环城河为界划分的办法就别尽科学,更应以基准地价思考土地级别范围.
4.原土地使用单位差异.原土地使用单位包括企业,事业单位,政府机关等,企业又分为国营企业,集体企业和个体企业等,他们取得土地的方式和利用效益有不少差异,企业目前经营事情和社会负担也别同,但目前的补偿标准没有思考这些事情,增加了回收土地的难度.
可见,制定合理,科学,可操作的土地补偿标准差不多成为当务之急,既体现了都市土地储备制度运作的客观需要,也对社会稳定和利益平衡有直接的妨碍.
二,土地征购的台理范围和具体方式
(一)合理的土地征购范围
从我国土地所有制的形式,土地储备机制的功能定位以及杭州等地土地储备制度运行的经验看,合理的土地征购范围应是由政府彻底垄断一级土地市场,即所有都市存量土地和增量土地在出让前都只能从土地储备中心这"一具口子进,一具口子出".依照ｘｘ市区土地本身的特点,我们认为ｘｘ市合理的土地征购范围应包括4个方面:
1.进入都市建设用地范围的农村集体土地.农村集体土地关于都市建设用地来说属于增量土地范畴.普通包括以下几种农村集体土地:①因都市扩大征用郊区农村集体土地;②因规划和都市建设的需要,征用"城中村"的集体土地;③因都市建设和规划的需要征用集体企业土地.对集体土地变为国有土地,土地储备中心应严格按照《土地治理法》进行征用,并贯彻爱护耕地的原则.关于"城中村",依照都市规划要求和原则,应该实施"撤村建居"的战略.
2.都市存量土地中的划拨土地.都市存量土地中,大部分是历史上国家以划拨方式交给企业和单位使用的土地,能够由土地储备中心代表国家收回,它是土地储备中心土地储备的要紧内容.划拨土地使用者的土地要紧包括:①因单位搬迁,解散,撤销,破产,产业结构调整或者其他原因调整出的划拨国有土地;②因实施都市规划,旧城改造和土地整理,市政府指令收购的土地;③土地使用权人申请土地储备中心收购的土地;④其他需要进行储备的国有划拨土地3,都市存量土地中没有经过出让和划拨的土地.由于历史原因,都市存量土地中还有一些产权没有归属任何单位的国有土地,应该进入土地储备体系.要紧包括:①市区范围内无主土地;②市政府代征的土地;③土地使用期限到期被政府依法收回的土地;④市土地治理部门依法收回的荒凉,闲置的国有土地;⑤土地违法案件经依法查处,依法没收的土地;⑥以出让方式取得土地使用权后无力开辟而又别具备转让条件的土地.
4.出让土地中被政府收购的土地.土地储备中心的储备土地来源除了增量土地和存量土地中尚未有偿出让的部格外,还应向土地的二,三级市场开拓储备土地的来源,即差不多出让给土地受让人并进入土地二级市场的土地.包括土地受让人土地开辟后进行转让的土地和银行抵押处置的土地等.关于这些土地,土地储备中心依照土地市场供应打算和都市进展规划,必要时能够在土地市场收购,或者行使政府优先购买权,以达到政府调控土地市场的目的.
储备土地进入土地储备体系后,应由土地拆迁公司及时完成拆迁,平坦,开辟,配套等土地整理工作,以便熟地进行出让.
(二)土地征购方式及其操作程序
依照储备土地的来源和对象,其具体征购方式有土地征用,土地回收,土地置换和土地购买等4种.
1.土地征用.国家依照都市建设和进展需要,按照《土地治理法》,将原集体所有土地征用为国家所有,具体由土地储备中心实施.其具体操作方式如图1(略).
2.土地回收.土地储备中心代表政府按照法律,法规等收回土地使用权的行为和过程.土地回收的要紧对象是都市存量土地,能够是无偿的,但多数事情下是需要补偿的,其操作程序如图(略).
3.土地置换.土地储备中心依照市政府的经济进展战略和都市经济结构布局,对原来在城区内别符合都市规划或对企业再进展有阻碍的企业和单位进行用地布局调整,用储备土地置换出原企业或单位的土地.土地置换的操作程序如图3(略).
4.土地购买.土地储备中心在土地二,三级市场上,依照土地储备和供应打算,在同等条件下,优先购买土地使用权,增加土地储备的活动.土地购买要紧有如下几种事情:①土地受让人进行土地开辟后进行转让的土地;②银行抵押需处置的土地;③市场交易价格明显偏低的土地.土地购买的操作程序如图4(略).
从上面的4种土地征购方式我们能够看到,各种征购方式都是都经过申请,权属核定,征询,实施补偿,变更权属等几个时期.但由于每种征购方式适用范围别同,每个时期的操作方式和内容有所别同,土地储备中心应依照实际事情进行具体操作.
三,土地征购过程中土地补偿的原则和标准
从目前都市土地储备制度的运转事情来看,土地补偿标准的确定是关键,并且也是难点.因为土地储备制度是一种创新,我国现行法律法规目前还没有特意对其性质进行规定,各都市的做法也别相同.所以,我们只能从土地补偿的内涵入手,分析其妨碍因素,从而确定一些基本原则,并针对别同征购方式探讨具体的土地补偿标准.
(一)土地征购过程中土地补偿的内涵
土地补偿的本质是对原土地使用人有关土地经济权益的补偿,与土地产权的性质和结构有很大关系.直接妨碍土地补偿的法定权利要紧包括土地所有权,土地使用权,土地处置权和土地进展权.
我国现行《宪法》明确规定都市范围内土地为国家所有,农村土地归集体所有,国家建设占用集体土地要经过征用.所以,征购集体土地需要对土地所有权进行补偿,征购都市存量土地中的国有土地别需要对土地所有权进行补偿.因为征用集体土地的补偿标准由国家规定,并带有强制性,所有权的补偿是别彻底的.土地使用权是指土地使用者按照土地出让合同或划拨使用的规定对土地经营治理并猎取土地收益的权利,它受有关法律法规明确的约束和爱护,因此土地补偿构成中应包含土地经营权价格.土地处置权包括最终处置权,出让和划拨权,用地约束调整权,转让权,出租权,抵押权和继承权等,关于拥有划拨土地使用权的原土地使用者彻底别具备土地处置权.所以,假如被收购土地是划拨土地使用权,土地补偿别应包括土地处置价格.关于拥有划拨土地使用权的原土地使用者相应的拥有转让权,出租权,抵押权和继承权,这在出让合同中有明确规定,土地补偿中应包括与其相应的土地处置权价格.土地进展权指土地在规划或最优利用条件下的价格.我国实施土地储备制度实践过程中,收购双方对土地补偿分歧最大的算是进展权价格是否包含在土地补偿构成中,由此可能导致收购价格数倍的变化.我国目前设置的土地权利体系没有直接进展权.但从现行法律法规及土地增值的成因分析,土地进展权应是国家的权力,被收购土地的原使用者,不管是出让土地使用权依然划拨土地使用权都别拥有土地进展权.
从土地补偿内涵构成的分析中我们能够看出,在现行的法律法规下,土地的补偿内容可能涉及土地使用权,部分土地处置权以及部分土地所有权.依照收购对象别同,具体的补偿内容是几种权利的某种组合.
(二)土地补偿标准的妨碍因素
土地权益的大小别仅取决于权利的内容,而且取决于这些权利带来的经济效益.所以,在制定土地补偿标准时,应结合宗地特点,思考以下几个方面的因素:①土地区位因素.土地区位是某宗土地与其所处的身边环境综合作用的结果,依照国内外经验,普通都依照土地区位将都市土地进行分级.②土地用途.土地用途应以土地目前现状用途为准.这是因为从理论上分析因规划改变或被收购导致的土地增值部分,属于土地的外部增值与原土地占有或使用者无关,其增值收益理应归社会公有或国家所有.另外从土地的权益分析因规划改变或被收购导致的土地增值部分,属于土地进展权的权益,应属于土地所有者——国家.③土地使用权年限.由于土地价格是各年地租的总现值,在进行土地补偿时必定要思考用地单位剩余的土地使用权年限.④土地成本.由于历史原因,获得同样性质的土地使用权,其取得土地的成本别一样,在土地补偿中应该思考.
(三)确定土地补偿标准的原则
依照国内外经验及我国社会主义市场经济进展的目标模式,我们认为确定储备土地的补偿标准应遵循下面几个原则:①产权原则.如上所述,土地补偿的内涵是土地产权,土地补偿标准应与被补偿土地经济主体对土地的权力和利益相一致.②土地补偿与安置补偿相分离原则.土地收购过程中可能牵涉到土地补偿,地上附着物补偿,职工或住户安置补偿,企业异地安置补偿以及企业债务分担等经济关系.在实际操作中,对地上附着物补偿和企业债务处理的内涵比较清晰,国家和地点都有相关的规定.而安置补偿与土地补偿往往区别别开,导致标准混乱.土地补偿与安置补偿是两个彻底别同的概念,土地补偿要紧思考土地权益的大小;而安置补偿则要思考被收购者的日子和居住水平,具有一定的打算性和福利性.所以,二者的依据和作用彻底别同.现实中,许多企业都把安置,搬迁,改制甚至企业扭亏的希翼寄予在土地补偿上,被收购的土地要紧是占领市中心区域,经营别善或濒临倒闭的企业用地.关于这些企业来说,即使其土地别被收购,政府仍需对其进行安置,土地补偿与安置补偿要分别思考.③增值贡献原则.土地增值是指由于经济进展和土地投资而造成的土地价值提高.由经济进展和都市扩张,政府对基础设施投资和建设以及都市规划等导致的土地增值,应该归属于政府或社会公共所有,别在土地补偿的范围内.由土地使用单位对宗地的资金和劳动力投入导致的宗地增值,应该依照贡献予以补偿.
(四)别同征购方式土地补偿标准
1.征用集体土地按照有关法律法规确定的标准进行补偿.国家与被征用土地者或被拆迁者之间别存在买卖关系,征地是一种国家行为,土地被征用者是对国家应尽的一种义务,征地和房屋拆迁补偿以别落低被征用者的日子和居住水平为原则.从集体土地的用途来看,我们可简单地将集体土地分为耕地和非耕地两种事情.依照ｘｘ市实际事情,征用耕地的补偿标准为120元/平方米,征用非耕地的补偿标准为87元/平方米.需要说明的是,这是土地补偿标准,若征用的是乡镇企业或个体企业,其安置补偿费中思考的费用应与耕地的事情别同.
2.征购出让土地的补偿标准.有两种确定补偿标准的办法.一种是直接比照基准地价进行修正,另一种是托付评估机构评估.关于ｘｘ市来说,由于该市差不多制定了完整的基准地价体系,宜采纳第一种办法.因为基准地价具有全域性,分用途,平均性,有期限,时效性等特点,它又是政府发布的地价,能较客观公正地反映土地当前利用状况.需注意的是,在应用时应针对宗地的区位因素,个别因素,剩余使用年限等方面加以修正.
3.征购划拨土地的补偿标准.划拨土地是历史产物,原则上采纳"收一还一"的政策,土地补偿标准以现时征地成本加上前期开辟费用确定.理由是土地所有权属于国家,企业惟独使用
权,"收一还一"政策别妨碍企业的权利.但在企业或单位搬迁时,应按照国家有关规定进行额外补偿(除土地补偿外).思考原土地的取得方式和成本,依照ｘｘ市实际事情,能够按以下标准进行土地补偿:①无征地依据,使用国有存量土地的,按上年市区征用非耕地平均补偿标准赋予补偿;②有征地依据,证明该划拨土地原是征用集体耕地的,按上年市区征用耕地的平均标准赋予补偿.。