成都市城乡统筹规划实践十年回顾与探索_曾九利

93【作者简介】曾九利(1969-)，女，硕士，成都市规划设计研究院院长，高级工程师。

唐 鹏(1981-)，男，北京大学城市规划与经济学双学位，成都市规划设计研究院副所长，注册城市规划师。

【修改日期】2013-07-10【文章编号】1002-1329 (2013)08-0093-04【中图分类号】TU982【文献标识码】B 【摘要】在梳理总结成都市城乡统筹发展的总体思路、核心理念以及城乡统筹发展与规划实践阶段特征的基础上，系统总结了成都市以城乡统筹为总体战略构建城乡规划体系，并将城乡统筹作为总体思路贯穿于整个规划编制体系的实践探索，期望能为其他地区城乡统筹工作提供借鉴。

【关键词】成都；城乡统筹；规划ABSTRACT: This paper summarizes the general idea and core conept of the coordinated urban-rural development in Chengdu, as well as the characteristics at each practice stage. Based on these summaries, the paper systematically examines the practical explorations on the establishment of an urban-rural planning system under the overall strategy – coordinated urban-rural development, which also serves as the general idea that runs throughout the planning compilation system, hoping to provide reference for the coordinated urban-rural development planning in other regions.KEYWORDS: Chengdu; coordinated urban-rural development; planning成都市2003年开始启动“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”的发展战略，2007年获批成为国家城乡统筹综合配套改革试验区，从启动到现在已有10年，形成了一套城乡统筹发展以及城乡统筹规划的思路和办法。

1 成都市城乡统筹实践十年回顾1.1 成都城乡统筹的总体思路城乡统筹是一项系统性工程，要作为总体战略贯穿于政府各部门各项工作的始终。

城乡统筹不能片面理解为“迁村并点”或者“新农村建设”，而是城乡全面协调可持续发展。

成都市城乡统筹的总体思路是“以城乡统筹为总体战略，以三个集中为根本方法，以四大基础工程为推进方式，以六个一体化为途径和目标”。

“三个集中”为“工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向适度规模经营集中”，以此大力推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化，实现“三化联动”。

“四大基础工程”为“农村产权制度改革，农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革以及农村土地综合整治”,城乡统筹发展的重点和难点在农村，四大基础工程即是为解决“三农”问题打基础、管长远，坚实农村根基的举措。

“六个一体化”是指“城乡规划一体化”、“城乡产业一体化”、“城乡公共服务一体化”、“城乡基础设施一体化”、“城乡市场体制一体化”以及“城乡管理体制一体化”，六个一体化既是城乡统筹的目标，也是成都从体制上破除城乡二元结构的重要途径。

1.2 城乡统筹的核心理念成都城乡统筹的核心理念可以概括为“三主线两抓手”，即以“复合城市化、要素市场化、保障均等化”为主线，以“制度创新”和“规划统筹”为贯穿始终的主要抓手。

城乡统筹的根本动力在于城市化与工业化，“复合城市化”是城市化与工业化、全球化、信息化在时空上的叠加与融合，在空间上的统筹和耦合。

通过复合城市化提高生产效率，为各要素向高生产率地区的流动创造条件。

“要素市场化”是以“还权赋能”为核心，突破体制障碍，推进市场化进程，使生产要素按市场规律合理流动。

“保障均等化”从政策、资金、实施机制等方面综合性、系统性地解决城乡公共服务的均等化配置，保障城乡居民共享改革发展成果。

“制度创新”和“规划统筹”则是成都市推进“三化”的主要抓手。

成都市城乡统筹规划实践十年回顾与探索曾九利 唐 鹏成都市城乡统筹规划实践十年回顾与探索曾九利 唐 鹏REVIEW AND EXPLORATION ON TEN YEARS OF COORDINATED URBAN-RURAL PLANNING PRACTICE IN CHENGDUZENG Jiuli; TANG Peng30t h A n n i v e r 城市规划 CITY PLANNING REVIEW2013年 第37卷 第8期 VOL.37 NO.8 AUG. 201394表1 成都市城乡发展与规划实践阶段一览Tab.1 Three stages of the urban-rural development and planning practice in Chengdu 阶段规划实践规划管理探索创新(2003-2006年)成都市工业发展布局规划社会主义新农村规划成都市“198”地区非城市建设用地规划“抓两头，放中间”的城乡规划管理体制改革系统推进(2006-2009年)全域成都规划县域总体规划成都市城乡医疗卫生布局规划等公共服务设施规划成都市环卫设施规划等基础设施规划成都市小城镇规划建设技术导则成都市新农村规划建设技术导则以“四性”原则规划建设新农村成都市城乡规划条例成都市规划技术导则深化突破(2009年至今)世界生态田园城市规划建设导则成都市生态控制规划成都市健康绿道系统规划成都市历史文化保护和利用体系规划镇域城乡统筹规划新农村城乡统筹规划环城生态区规划及立法乡村规划师制度1.3 城乡统筹发展与规划实践的阶段性回顾成都市城乡统筹发展与规划实践可分为3个阶段(表1)。

在各个不同阶段成都市通过城乡统筹制度方法创新以及规划提升，推动着成都城乡建设不断走上新的台阶(图1)。

1.3.1 探索创新阶段(2003-2006年)成都市在这一阶段，推动了以“三个集中”为主的城乡统筹工作。

第一次将城镇与农村进行统筹规划，逐步探索从“城市规划”到“城乡规划”的转变。

1.3.2 系统推进阶段(2006-2009年)在这一阶段，成都通过“四大基础工程”、“确权颁证、还权赋能”从坚实根基入手，以“六个一体化”为目标全面系统地推进城乡统筹工作，并运用城乡统筹的思路与办法规划推进灾后重建。

在这一阶段，成都市同时全面系统地进行城乡统筹规划实践，形成了较为完善的城乡统筹规划体系。

1.3.3 深化突破阶段(2009年-今)在这一阶段，成都市以“世界生态田园城市”为目标深入推进城乡统筹，并通过整镇、整村推进的方式，在乡镇地区进行具体落实，提高农民的生活水平。

在城乡生态控制、市域历史文化保护，以及镇域和新农村城乡统筹规划方面进行了深化。

2 成都市城乡统筹规划实践探索经验2.1 以全域成都规划为基础，构建整体框架和全域格局成都市于2003年编制了全域成都规划，并不断动态完善，通过打破行政区界、按照“全域成都”的理念，第一次将全市19个区（市）县1.21万km 2，作为一个完整意义上的整体，统一规划，科学布局，促进城乡功能结构、资源配置和空间布局的调整和优化。

全域成都规划作为顶层设计，在市委市政府城乡统筹总体战略下将各专业部门的空间诉求进行综合考虑，对各要素进行统筹规划，拟定了全域城乡统筹发展的整体框架。

全域成都规划明确了成都市的总体功能分区，“一区两带六走廊”的全域空间发展格局，合理的城镇村体系，“多中心、走廊型、组团式、网络化”的新型城乡形态，并划定了“城镇用地边界、产业用地边界和生态红线”，为城乡统筹发展和各类规划奠定了全域基本格局。

全域成都规划明确了现代服务业“双核聚集、三区辐射、两带带动”的全域发展格局，工业“一区（县）一园区，一区一主业”的发展策略。

工业发展向集中发展区（点）集中，将分布城乡的116个工业区整合为21个工业集中发展区（每区县各1个）和9个工业集中点，2011年成都工业集中度①已达79.3%。

全域成都规划确立了无缝化对接的城乡一体的全域交通格局。

各条城镇发展走廊上至少配置一高一快一轨，其中近郊新城至中心城配置两高两快两轨，村镇通过公交与市域高快速路网及轨道网无缝对接，形成全域半小时交通圈。

全域成都规划还明确了城乡公共服务设施和基础设施的基本构架和标准，推进基本公共服务均衡化建设，建立区域统筹、城乡一体、覆盖全域的基础设施体系。

2.2 以城乡专项规划为脉络，统筹城乡各类要素在全域成都的基本架构下，成都市编制了全域城乡公共服务设施规划和基础设施规划，优化从城市到乡村的配套标准，实现城乡基本公共服务设施和基础设施的均等化配置。

专项规划强调“多规合一”，由市城乡规划行政主管部门会同市级相关行政主管部门联合组织编制，共同监图1 成都城乡统筹三阶段Fig.1 Stages of the coordinated urban-rural development in Chengdu95督实施，这也改变了城乡规划由规划主管部门自编、自改的内部循环，实现了从政策到布局的协调统一。

以成都市城乡医疗资源布局规划和成都市环卫设施规划为例。

成都市城乡医疗卫生资源布局规划将医疗和公共卫生体系向农村覆盖，提出了“强化基层医疗卫生机构”，“一镇一公立卫生院、一村一卫生站”，“建立成都全域急救半径小于8km，急救反应时间小于15min的医疗救援网络”等目标策略。

环卫设施规划确定了“村收集、镇转运、县处理”的垃圾处理策略，并划分了区域统筹的垃圾分区，共同建设垃圾焚烧站集中处理。

2.3 以县域总体规划为平台，综合协调各类规划和城乡发展在《城乡规划法》的基本框架下，成都对既有规划层次进行了补充和完善，通过《成都市城乡规划条例》赋予县域总体规划以法定规划地位，将其作为管理县一级统筹城乡发展的基础平台以及县城、乡镇总规的管理平台，实现“一张图”管理。

县域总体规划落实全域空间结构、产业发展、公共服务设施、环境保护和公共安全等的全局战略；规划整合了城市规划、土地利用规划和产业规划，实现三规合一；按照“以地定人”的思路，在耕地总量不减少的前提下，通过“增减挂钩”确定城市、镇村建设用地规模；规划明确划定三区八线②，构筑两大体系③。

2.4 以导则指引小城镇和新农村规划，整体推进农村地区建设为指导点多面广的村镇规划编制，成都市编制了成都市小城镇规划建设技术导则和成都市新农村规划建设技术导则，并利用灾后重建经验，用“发展性、多样性、相融性、共享性”的“四性”原则进行指导。