清末新政

清末新政一新政的提出在清末最后十年里，清政府面对外力的压迫和国内要求变革的形势，为继续维持其统治，自1901年开始，在政治、军事、教育、财政、社会习俗等各方面进行了一系列的改革。

以往有把1901-1905年的清政府的改革称为“清末新政”，而不包括之后的“预备立宪”，但是，现在学界基本认同“清末新政”包括这两个相互关联并有其内在逻辑发展的阶段。

新政上谕光绪二十六年十二月初十日（1901年1月29日），清廷以光绪皇帝的名义发布了一道新政的上谕，这标志着清末新政的开始，也是清政府对庚子政局回应的结果。

上谕道：“世有万古不易之常经，无一成不变之治法……盖不易者，三纲五常，昭然如日星之照世，而可变者，令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。

”换言之，治法尽可更张，而“体”不能易。

三纲五常是维系传统中国社会秩序的核心，是万世不可改变之至上原则。

这样的强调，说明清廷旨在不脱离出“中学为体”的轨道来进行改革。

不过，它还是比洋务运动进步：“误国家者在一私字，困天下者在一例字，至近之学西法者，语言文字、制造机械而已，此西艺之皮毛，而非西政之本源也”，“舍其本源而不学，学其皮毛而又不精，天下安得富强耶？”这里提到学习西方的本源，虽然没有具体说明什么样的西政，但是将重点学习西学政而非西艺，却是明确的。

上谕最后写道：“总之，法令不更，锢习不破，欲求振作，当议更张。

著军机大臣、大学士、六部九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修。

各举所知，各抒己见，通限两个月，详悉条议以闻。

”同年2月，清政府再颁上谕，重申变法之意。

4月，设立督办政务处，作为总理“新政”的机构。

派奕劻、李鸿章、荣禄、昆岗、王文韶、鹿传霖为督办政务大臣，刘坤一、张之洞遥为参预。

8月20日，即两宫回銮前四天，以慈禧太后的名义再发文告，表示清廷变法的决心：尔中外臣工，须知国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄运，惟有变法自强，为国家安危之命脉，亦即中国民生之转机。

予与皇帝为宗庙计，为臣民计，舍此更无它策。

•这道上谕来之不易，正如上谕中所说，朝廷在“酿成大衅”之后，“痛自刻责”，决定实行新政。

就是说新政是对1900年发生的义和团运动和八国联军之役反思的产物。

同年11月，逃亡海外的梁启超在一篇题为《维新图说》的文章中，也就新政的来历发表了类似的看法，而写得相当精彩。

文中说：“蓬蓬哉，郁郁哉！数月以来，维新云维新云之语，弥漫磅礴于国中，无论为帝、为后、为吏、为士、为绅、为商，但使稍有脑气筋者，苟上以‘守旧鬼’三字之徽号，度无不瞋目相视、齗齗然鼓舌以自辨其非。

•呜呼，以视去年今日，何其异也。

其所以得此者非他，乃谭嗣同、杨深秀、杨锐、刘光第、康广仁、林旭、唐才常、林圭、裕禄、毓贤、启秀、徐承煜、赵舒翘、英年、德公使、日本书记生，与夫千数之自立会员、千数之义和团党、千数之外国传教士、中国教民之血，相注射、相搀杂成一种不赀之价值而购得之者也。

举事不成而非不成，流血无益而非无益。

呜呼，我欲为中国贺。

”•梁启超用他习惯的夸张的笔调，描述了举国谈论新政的蓬勃而杂沓的景象，并正确地指出这种景象是各种不同势力付出血的代价之后换来的。

在他列举的16个有名有姓的流血者和成千成万无名无姓的流血者中，大体有四种不同的力量：一种是谭嗣同等维新派，在梁启超的概念中，这个维新派也包括光绪皇帝，他们要求实行比较大的改革，以使中国比较快地变成一个近代强国；一种是毓贤等封建顽固派，他们对外国侵略势力不满，也看不惯侵略者所带来的西方文明，他们想排斥这一切，从而恢复大清帝国往昔的盛世景象；•一种是以农民为主体的义和团，他们以自己的血肉之躯同外国侵略者做拼死搏斗，他们的行动表达了中华民族各阶级各阶层的共同要求和愿望──维护民族独立，但是他们又没能摸到历史发展的脉膊，他们的社会理想也是恢复中世纪的田园风光，因此他们很不幸地一度成为封建顽固派的工具；一种是德国公使所代表的外国侵略势力，他们要把中国变成一个永远被他们统治的殖民地或半殖民地。

梁启超这里没有讲到当时存在的另一种政治力量，即孙中山等资产阶级革命派，这是因为这一派当时还没有造成全国性的影响。

•上述四种力量在19世纪末20世纪初的几年间为达到各自的目的，进行了血的较量，其表现就是1898年的戊戌维新运动、1900年的义和团运动和八国联军之役。

当清政府的代表和列强在北京议和的时候，这一切刚刚过去，它们给慈禧太后等人留下了鲜明、深刻、痛苦的印象，痛定思痛，慈禧等不能不从中总结经验教训，以使自己能够生存下去，使大清朝能够继续统治下去。

实行笼统排外的守旧政策，只能招致失败，导致灭亡，经过义和团运动和八国联军之役之后，这已是有目共睹的了；只有进行某些改革，即仿效列强实行新政，才能使大清朝生存下去，甚至强大起来，对此，清廷上下也没有分歧了。

•列强也要求清政府实行某些新政，因为一个顽固守旧的政府是不利于它们的“以华治华”方针的，而仿行西方的新政，在本质上就是按照它们的需要来改造中国，去掉那些不便于它们在华扩张的制度，建立起适合它们扩张的制度，赫德当时写的《更新节略》，就是代表列强向清政府提出的实行新政的建议和要求。

梁启超所说新政是由谭嗣同、毓贤、德国公使、义和团等之血“相注射、相搀杂成一种不赀之价值而购得之者”，是非常深刻的。

的确，新政是世纪之交的历史合力的产物。

江楚会奏•在应诏而议变法的诸多奏折中，最著名而又产生过实际影响的就是同年7月由两江总督刘坤一、湖广总督张之洞联衔发出的“江楚会奏变法三折”。

它其实包括三折一片：《变通政治人才为先遵旨筹议折》、《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条折》、《遵旨筹议变法谨拟采用西法十一条折》及《请专筹巨款举行要政片》。

这三折一片的内容密切相关，构成了一套系统的变革方案。

第一折关于教育制度改革，以“兴学育才”为变革政治的先决条件。

提出四项措施：一设文武学堂，二酌改文科，三停罢武科，四奖劝游学。

第二折论致治、致富、致强之道，以整顿变通中国之成法为主。

一崇节俭，二破常格，三停捐纳，四课官重禄，五去胥吏，六去差役，七恤刑狱，八改选法，九筹八旗生计，十裁屯卫，十一裁绿营，十二简文法。

第三折采用西法，主要关于军事与经济改革。

十一条是：一广派游历，二练国外操，三广军实，四修农政，五劝工艺，六定矿律、路律、商律、交涉刑律，七用银元，八行印花税，九推行邮政，十官收洋药，十一多译东西各国书。

为推行新政，须有专项筹款，为附片之来由。

这三折涉及政治、经济、军事、文化教育等方面，是一个较为全面系统的新政改革方案。

如果以1905年（五大臣考察政治）为界把清末新政分为两个阶段，那么，第一阶段的各项新政改革大都是以《江楚会奏变法三折》为纲领而展开的；但是，第二阶段的预备立宪则远远超出了《三折》的内容。

二、新政的举措新政主要有以下五个方面：（一）军制改革。

有清一代，军制的变革大抵经历了三个阶段：一是前期的八旗和绿营；二是嘉庆、道光年间产生的团练变而为咸丰、同治年间的湘、淮军；三是光绪、宣统年间出现的新军。

这一过程，体现了军制自身从传统向近代的变革。

新军的编练始于1895年，不过，比较完整意义上的军制改革则是1901年清政府下诏“变法”后开始的。

1903年成立练兵处，由庆亲王奕劻为总理，袁世凯为会力大臣。

1905年统一全国军事编制，计划编新军36镇（师），但未完成。

袁世凯控制的北洋六镇于1905年练成。

另一支编练较好的是湖广总督张之洞控制的新军。

1907年编练巡防营，此为地方警备部队。

（二）政治体制改革。

清承明制，实行的是以皇帝为核心、宰辅制与部院制相结合的一整套官制。

它曾有效的维系了帝国的稳定，但愈到后来弊端愈多。

戊戌维新派试图以一种新制度改造它，但一场政变全然否定了这种努力。

直到督办政务处的设立，行政制度的实质性改革才拉开帷幕。

前期的政治体制改革主要包括整饬吏治，裁汰、合并中央和地方的若干旧有机构。

在中央，首先裁汰了各衙门的胥吏差役，停止捐纳实官，归并詹事府于翰林院，撤通政使司。

在地方，裁撤了河东河道总督和云南、湖北、广东三省巡抚，以及漕运总督。

与此同时，又创设了若干新的机构，如督办政务处、商部、学部和巡警部。

同一过程还包括旧机构改组为新机构，如改总理各国事务衙门为外务部，班列六部之首。

预备立宪•1904年的日俄战争和1905年的的俄国革命对中国的立宪运动产生很大影响。

《中外日报》发表题为《论国家于未立宪以前有可以行必宜行之要政》文章，说：“自海陆交绥以来，日无不胜，俄无不败，至于今，不独俄民群起而为立宪之争也，即吾国士夫，亦知其事之不容已，是以立宪之请，主者日多。

”五大臣出国考察宪政•1905年，统治阶级的上层人物议论立宪，成为热门话题。

署理两江总督周馥、张之洞、署理两广总督岑春煊、直隶总督袁世凯等都奏请立宪。

袁世凯尤其活跃。

他联合张之洞、周馥上书。

他建议清廷派亲贵大臣出考察政治，为立宪作准备。

清廷采纳他和的意见，于7月16日诏命命镇国公载泽、户部待郎戴鸿慈、兵部待郎徐世昌、湖南巡抚端方分赴东西洋考察各国政治，“以期择善而从”。

27日又加派商部右丞绍英随行。

9月24日，五大臣在前门火车站登车出发，因吴樾谋炸，载泽和绍英受伤，未能成行。

载泽仅受轻伤，伤愈后，清廷又改派载泽、端方、戴鸿慈、山东布政史尚其亨和顺天府丞李盛铎出洋考察，12月2日出发。

五大臣分路，载泽、李盛铎、尚其亨前往日本、英国、法国、比利时等国，戴鸿慈、端方前往美国、德国、俄国、意大利、奥地利等国。

•1906年7、8月，载泽等考察陆续归来。

他们上了一道密折，请求宣布立宪。

密折中详论立宪的好处说：“一曰皇位永固。

立宪之国君主，神圣不可侵犯，故于行政不负责任，由大臣代负之，即偶有行政失宜，或议会与之反对，或经议院弹劾，不过政府各大臣辞职，别立一新政府而已。

故相位旦夕可迁，君位万世不改，大利一。

一曰外患渐轻。

今日外人之侮我，虽由我国势之弱，亦由我政体之殊，故谓为专制，谓为半开化而不以同等之国相待。

一旦改行宪政，则鄙我者转而敬我，将变其侵略之政策为和平之邦交，大利二。

一曰内乱可弭。

海滨洋界，会党纵横，甚者倡为革命之说，顾其所以煽惑人心者，则曰政体专务压制，官皆民贼，吏尽贪人，民为鱼肉，无以聊生，故从之者众。

今改行宪政，则世界所称公平之正理、文明之极轨，彼虽欲造言，而无词可藉，欲倡乱，而人不肯从，无事缉捕搜拿，自然冰消瓦解，大利三。

”•1906年9月1日，清政府宣示“预备立宪先行厘定官制谕”后，政治体制的改革被纳入到宪政的轨道。

9月2日，清政府颁布改革官制的上谕，派载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润祥、寿耆、袁世凯等十四人为官制编纂大臣，随即成立了“编制馆”，作为编纂官制的专门机构。