从治理理论看外语基础教育的制度变革

从治理理论看外语基础教育的制度变革
作者：汪庆伟
来源：《教学与管理(理论版)》2009年第12期
改革开放30多年来，中国的外语教育事业取得令人瞩目的成绩，具体表现在以下几个方面：第一，外语教育主体的结构与数量分别日趋合理化与规模化。

外语教育主体按照现代建构主义的理论，既包含教育者，也包含受教育者，因此，本文所说的教育主体结构合理化是指教育者的年龄结构、知识结构和智能结构都呈现出多元化的特点，而区别于改革开放以前教育者的结构不合理的现象。

同时在受教育者方面，受教育者不仅关注于传统的知识灌输，而且更加强调知识中的文化与价值理念。

而在数量上，师生数更是增速极快。

第二，外语教育的研究领域和内容不断拓宽。

第三，外语教育教学的方式和方法不断创新，初步实现了外语教育的网络化。

第四，与国外教育机构和研究机构的交流不断紧密，国际性的合作日益增多。

上述进步都极大地促进了中国外语教育的发展。

一、外语基础教育制度的结构难题
我国外语教育制度是教育制度的一个子系统，既包含我国教育制度的一般缺点，同时也存在自身的问题。

具体来说，在教学层面上，教学师资总体水平依然较低，考核模式单一，教育主体之间的互动没有得到充分体现，且外语教育功能定位不清。

课程建设层面，教材内容和结构比较单一，缺乏对地方教育实际水平与受教育者实际的外语水平需要的考虑。

评价方式上，也存在重学习结果、轻学习的过程，强调数量化评价，忽视表现性评价和成长记录式评价，以年度考核为主，平时成绩权重较低，应试倾向仍然较为严重。

课程管理上，强调外语教育的必修性，而忽视了受教育者的实际语言需要，进而造成教学资源的浪费。

教育政策与规划上，虽然早在1964年国务院领导下成立的外语规划小组起草了外语教育七年规划纲要，第一次提出英语为我国学校教育的第一外国语，但是由于外语教育政策没有明确的教育政策规划，导致俄语人才过剩，从而浪费大量的教学资源。

在当前尽管明确了外语教育的中心，但由于人们对英语的过度强调，反过来又造成了其他语种教育的教学资源减少，因此，当前我国还缺乏对外语教育的重点和投入的合理规划。

显然，上述问题分别反映出教学结构中教师与学生、管理结构中的国家与社会和校企办学结构中的国家、企业与社会的关系没有符合当前社会对于学校外语教育的要求。

由于上述问题涉及到社会中各主体之间的关系、主体内部结构之间的关系，若从传统的政府主导思维去解决上述问题，必然仅仅发挥到政府的作用，而忽视了社会中的各种团体和组织的作用。

同时，要理顺市场与学校之间的关系，经济学视角的市场化建议并不能为解决外语教育的产业化提出行
之有效的出路。

因此，笔者试图采用20世纪90年代初开始兴起的“治理”理论，以“治理”的视角对中国学校外语教育的结构进行分析，提出相关的建议。

二、治理与外语基础教育制度改革
“治理危机”是20世纪80年代末由世界银行针对非洲的发展问题而提出的一个概念，而“治理”在此后的应用日益成为一种用于处理国家与社会关系、管理与发展的理论。

英语中的“治理”一词(govemance)源于拉丁文和古希腊语，有别于“统治”(government)，原意为控制、引导等义。

对于“治理”一词的理解，诸位名家都持有不同看法。

按笔者的理解，大致可归纳为三种类型的定义：第一，从“治理”主体出发，认为“治理”是由社会、国家和社团公共合作的过程，实质上是否定了传统的以“政府”为核心的“统治”。

如罗茨指出了“治理”主体至少包含国家、公司、私人部门等。

而罗西瑙则指出治理是一种由共同目标支持的活动，管理主体并非政府。

而第二种观点则从治理的内在要素出发，试图对“治理”的内涵与外延进行讨论。

如斯托克在《作为理论的治理：五个论点》一文中就指出治理的五个方面：治理的来源、治理的手段、治理的责任划分、治理下的结构关系与治理的评价标准。

第三种观点则以俞可平为代表，认为“治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。

治理是一种权力在多元主义前提下，实现公共利益最大化的一种活动。

总的来说，讨论“治理”的诸多界说，其内涵至少包含如下两种推论：其一，“治理”是当代对约束政府边际和主张社会自治而产生的一种理念，而且“治理”是针对政府与市场的双重失灵而提出的一种强调技术性的词汇，与管理联系的更为紧密。

按照体系结构一功能的视角，可对“治理”进行三个层面的分析。

体系层面上，“治理”理论要求约束政府边际，尽管政府具有最高的合法性，但并不否定其他主体的合法性。

“治理”不仅仅是指政府将职能移交给社会团体、大学等社会性机构负责，而是要求发挥政治体系中的多元主体地位，即社会的每一个层次机构都应该具有相关职能的合法性。

从该意义出发，合法性实际上是由政治体系中组织将统一的合法性进行多层分割，使得在“分”的基础上，产生对政治体系的更大的“认同”。

过程层面上，政府之外的各种组织被授予更多参与公共决策制定、综合，甚至部分的执行权力。

这主要是因政府的功能实际上可由社会组织执行，而且在管理效率上更加合理。

政策层面上，在法治的前提下，通过非政治性的社会化活动。

使社会成员自觉履行政策，减少政策执行的成本。

其二，“治理”的视角必然要求“善治”的实施。

而“善治”正是“治理”内涵要素综合作用的最大功能的发挥。

按照俞可平的理解，“善治”的理想状态就是指“概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。

善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”。

那么，如何实现“善治”，或者“善治”在哪些方面要求采取措施?按照汪向阳、胡春阳在《治理：当代公共管理理论的新热点》一
文中的观点，治理还意味着社会的管理与传统的政府主导型管理模式相区别的，就是在“治理”视角下的社会治理是属于一种网络结构的管理活动。

因此，“善治”应该实行具有“自主性”、“多元性”、“透明性”、“有效性”、“服务性”等特点的政策。

第二，治理的“多元性”要求在学校治理的过程中，充分发挥治理主体的多元性，为外语教育制度的改革提供动力支持。

治理主体的多元性主要体现在受教育者与教育者、学校资本的流入问题上。

当前教育结构中，受教育者由于在知识学习过程中，处于被动地位，因而无法自觉地参与到治理的主体中来。

按照现代教育学“双主体”论的理解，主张受教育者进行“自我教育”，同时加强教育者与受教育者之间的合作与互动，使教育目标最大程度的实现。

具体来说，学校应当充分发挥外语学习者和学习社团的功能，同时在教育活动中也要积极发挥教育者组织的作用，如西方发达国家教师存在着各种各样的教师联合协会。

这样，一方面学生社团能够充分实现学生的自主学习的目标，另一方面教师联合会则可对学校教育改革和维护自身的权益上，进一步促进外语教育的发展。

第三，注重学校治理中的“服务性”。

“服务性”是指在政府角色进行转换之后，更多的社会力量参与到学校的管理中。

在这种新的权力分配与职责划分的基础之上，在否定传统的“一元”权威后，社会力量和政府要获得公众对其治理的认同，即取得某种“合法性”，必然要求上述主体进行合作，同时也必须转变治理的手段与形式，以受教育者为核心。

在现代“治理”理论的指导下，各种学校团体组织，包括教师联合会、工会和研究机构等都有权力对学校的管理提出建议，并享有一定领域内的执行权，因而在行政与社会力量的相互制衡中，双方都会在谈判和协商的基础上，对学校教育的发展起到重要作用。

而且在现代社会主义市场经济中，随着民办学校的增多，以及学校人才引入机制的更加开放和灵活，教师流动将成为越来越普遍的现象。

而现在学校中教师的聘用与人事变动，很大程度上属于行政部门进行管理，行政部门服务质量水平较低。

治理的“服务性”则可以解决上述问题。

同时，由于受教育者自身的能动性在“治理”的前提下可以充分发挥，且学校管理部门转变了传统的办学理念，从而能够更好地提高受教育者的服务水平，从而维护了受教育者的权利。

总之，学校对“服务性”的重视，将从根本上维护外语学习者与教育者的利益，进而有利于治理主体多元性的实现。