国民经济统计学 第11章政府财政核算

第十一章政府财政核算（GFS）学习目标1.了解政府财政统计核算（GFS）的概念和作用；2.掌握政府财政核算（GFS）基本原理；3.理解政府范围的界定和汇总方法；4.区分GFS与SNA的异同经济核算是开展经济分析，进行宏观管理、实行科学决策的重要工具。

因此，世界上发达的市场经济国家，一般都建立两套各有重点、相互补充的经济核算体系：由联合国创导的综合反映整个国民经济运行状况的“国民经济核算体系（SNA）”和由国际货币基金组织制订的反映政府管,活动及其对国民经济影响的“政府财政统计核算体系”（A System of Government Finance Statistics,简称GFS）。

SNA以国民为核算主体，GFS以政府为核算主体。

经济核算只有将两者结合才能更好地满足对宏观经济分析、评估和管理的需要。

第一节政府财政核算（GFS）基本原理一．政府财政统计核算（GFS）的概念和作用政府财政统计核算体系（A System of Government Finance Statistics）,简称GFS，是从经济角度反映一个政府治理国家、管理经济活动运行情况的多功能体系。

与SNA一样，GFS也是一个逻辑严密、协调一致的经济核算体系，一个反映经济运行状况的宏观数据库。

与SNA不同，SNA以国民（Nationl）为主体进行核算，GFS则以政府（Government）为主体进行核算；SNA对本期发生的经济活动进行核算而不管它是否本期发生的经济活动。

可见，仅仅依照SNA的资料，或者仅仅依照GFS的资料，都不能完整地全面地满足对宏观经济分析、评估和管理的需要。

在市场经济体制下，GFS更有着独特的重要作用。

在市场体制中，经济主体多元化、经济决策多元化。

各经济主体根据自己掌握的市场信息自主决策，政府不再象高度集权的计划经济那样以行政方式直接管理经济，而是通过市场间接地对各经济主体进行宏观调控，并且调控更多地采用经济手段，而不是行政手段。

政府宏观调控的经济手段就是通过政府财政（Finance）的收与支来影响多元经济主体的经济行为。

很显然，宏观调控作用的广泛程度、细致程度、效率高低，都依赖于对财政收支信息了解掌握的深度与广度。

因此，对政府财政收支的统计核算便成为市场体制下国民经济管理不可缺少的重要工具。

具体而言，GFS至少有以下几条重要作用：1、反映政府收支的全部规模，从整体上测定政府参与经济活动的广度与深度；2、反映各级政府收支的筹措和使用过程，收支的结构及相互关系；3、反映通过政府进行的资源分配状况，分析政府支配经济资源的能力与作用；4、分析政府经济管理活动（GFS称之为政府业务活动）对国民经济的影响；5、为政府制订财政政策、预算政策、税收政策、社会保障政策等提供科学的定量依据；6、为政府的宏观调控提供财政方面的充分的有效信息；7、与SNA分工协调的GFS可以为国民经济核算账户提供可靠的政府活动数据。

正因如此，发达国家在重视SNA的同时，也十分重视GFS，并将二者有机地结合应用，成为政府决策和制订政策的高精度的支持依据。

当前，我国正处在走向社会主义经济转变的重要时期，与市场经济相适应的新民国经济核算体系已经建立，但政府财政统计核算却还未起步，对GFS的研究至今还是一块空白。

特别是，我国政府的经济管理体制已有根本性变革，由过去计划经济时期的直接管理转变为通过市场进行间接宏观调控，我国财税体制已有重大改革，社会保障体系也正在发展完善，分税制、统一税率、增值税、养老金社会统筹等等，都是前所未有的新举措。

可现在我国政府统计基本上是计划经济时的老套套。

不仅内容不完整不系统，方法上也不完善，已经滞后于改革的现实，不能反映我国政府财政运行的实际状况，不能适应市场经济的需要。

因此，研制、建立中国的GFS，是当前深化改革中一件十分有意义的工作。

二、政府财政统计核算（GFS）基本原理（一）GFS的理论基础GFS的建立与宏观经济理论特别是宏观财政理论的兴起与发展息息相关。

1936年凯恩斯出版了《就业、利息和货币通论》，建立了包括宏观财政理论在内的宏观经济学，提出了关于政府干预经济的一整套理论和政策。

在此基础上，西方经济学家又发展建立了现代公共财政学。

GFS就是以现代公共财政学为理论指导创立起来的。

现代公共财政学（Modern Public Finance）认为所有的经济活动主体可分为二类：公共经济部门（Public Sector）和私人经济部门（Private Sector）。

公共经济部门是指政府，私人经济部门是指居民住户和私人企业。

现代公共财政学就是专门研究政府经济行为的科学。

现代公共财政学关于公共部门的定义，公共部门范围的界定，以及公共财政支出理论，公共财政收入理论，公共财政职能理论，直接为GFS所吸收，形成了GFS一整套概念范畴和分类体系，公共财政理论所阐述的政府经济行为模式则为GFS从数量方面描述政府财政收入来源、支出使用及二者之间的关系奠定了理论框架。

（二）GFS的核算范围科学地确定核算范围是任何统计核算的基本出发点。

为了能完整地反映政府经济管理活动的数量，GFS界定其核算范围为：广义政府的经济管理业务活动。

那么，显然的问题是：什么叫政府？怎样的机构可以划为政府？出于经济核算的目的，不能从政治的角度、法律的角度为政府下定义，而应该从经济管理的职能这一角度来定义政府。

GFS认为政府管理经济的职能有二项，一是主要通过向个人和集体提供非市场性的服务和转移收支来执行社会公共政策；二是其资金主要来源于对其他单位、机构或部门的强制性征款。

GFS定义，凡是执行上述二项职能的机构便是所谓政府。

广义政府便是指执行政府职能的整个不同层次的组织机构，具体包括中央政府、省或地区政府、地方基层政府、超国家当局和事业型企业（Departmental enterprises）。

这里超国家当局指欧共体这样经过有关国家协议、有权在一国征款和开展其他经济活动的实体。

事业型单位并不是指象我国的事业单位，而是指主要从事向政府单位提供商品和劳务的非法人单位，它们往往有少量经营盈余，也可向社会出售商品和劳务，但规模很小，如政府所属的印刷厂、政府的内部招待所等。

以上述二大职能为界定依据，邮政、铁路等便都不属于广义政府，尽管它们由政府投资和控制，因为它们提供的是市场盈利性商品和服务；货币当局也不属于广义政府，因为货币机构都有市场性经济来源；而社会保障基金属于广义政府，因为它由政府强制规定征收，服务于非市场的社会福利。

（三）GFS的核算对象用什么来科学地反映政府经济管理业务活动的数量，这便是确定GFS的核算对象。

政府对国民经济的管理调控，主要不是通过政府本身资产的积累，不是通过政府生产了多少数量的劳务。

比如，政府作出一项降低所得税或增加扶贫拨款的决策，政府为这一决策投入的人力物力并不多，体现在这一决策上的政府服务增加值并不大，但减税和增加拨款却会对经济产生巨大影响。

又比如政府决定新建一栋办公大楼，也许造价会很高，但对经济却没有多大影响。

因此，政府是通过补贴、借款、负债、征税、购买等活动对经济进行间接的宏观管理，这些活动就是政府的财政收入与支出活动。

连续不断的财政收支形成了收支流量，这连续不断的财政收支流量便描述了政府经济管理、宏观调控的活动数量。

因此GFS界定；政府财政收支流量为其核算对象。

GFS不核算政府部门的生产、流通、消费、积累。

从统计学的基本原理可知，流量有总流量、净流量和部门间流量。

财政收支净流量是政府内某些组成部分收支冲抵的结果。

显然，净流量会损失政府收支变动的部门信息，不能完整地反映政府调控管理经济活动的情况。

任一总体的部门间流量地合计恒等于零，统计学的这一原理告诉我们，广义政府内部各政府之间的收支流量在汇总时会纷纷抵消，这样部门间流量对反映政府业务活动就没有多大意义。

而总流量能够更多地反映政府经济管理活动的信息。

因此，GFS界定：其核算的对象是政府财政收支总流量。

因此在核算中，政府财政收入与财政支出均以总额反映，不以净额反映。

（四）GFS核算的方法原则1.单一的平衡账户结构由于GFS只是核算政府财政收支总流量，而不关心这些收入流量或支出流量在经济性质上是属于生产还是消费或投资、或者是属于产出还是投入。

因此，GFS不须象SNA那样，设立生产、投资、投入、产出等多个账户，而只是设置一个单一的收付式平衡账户。

账户的上半部分记录财政收入流量，账户的中间部分记录财政支出流量，账户的下半部门记录政府的融资流量。

由于只有一个账户，GFS采用单式记账的方式记录每一项收支，即所有各项收支都只列示一次。

因此，账户只有一个平衡项目一一赤字或盈余，这正是政府需要融资的数额，也正是财政核算中极其重要的指标。

GFS的政府财政账户：政府业务总表详见表11-1。

表11-1 政府业务总表（简表）从表11-1可见，GFS的单一账户形式不是采用复式预算的表式而是彩用单式预算的表式，但在内容项目上比单式预算增加了多种性能分组。

这样整个账户充分反映了财政收入、财政支出和赤字融资的金额，完整地描述了政府财政运行全过程。

整个账户一目了然，既弥补了复式预算多块表式整体零碎、不完整的欠缺，又克服了单式预算统收统支反映情况过于笼统的缺点。

可见，这种单一平衡账户，结构确实非常简单，但对核算政府财政收支总流量来说，却是十分有效的。

如果为了增强核算的严谨性，也可偿试设置一、二个与政府财政收支对应的账户，采用复式记账的方法登记各项收支。

值得注意的是，这新设的账户不会增加多少政府收支的信息，但增加了许多核算的工作量。

2.分级独立核复制GFS采用分级独立核算制，即各级政府内部的各个部门、各个单位都分别独立编制自己的GFS一套报表，然后通过一种专门的汇总方法得到每一级政府的GFS，得到它们的财政收入与支出总流量。

这一分级统计、层层汇总的核算体制具有二方面的意义：第一，这些分级的收支总流量详细反映了各级政府的税收结构和通过政府进行资源分配的状况，这就使GFS体系既能服务于整个国民经济的宏观调控，又能满足各级政府管理的需要；第二，通过各级政府之间的交易与转移流量，可以进一步分析政府间职能的划分、财政收入的划分、事权和支出的划分和分析政府间的补助等诸多政府间的财政关系。

3.以现金收付制为核算原则经济核算中，在确定一项活动的记录时间上有着现金收付制和权责发生制二种原则。

根据政府财政活动的实际特点和核算目的，GFS确定按现金收付制进行核算。

这是因为多数与政府有关的权责变动一一或者是应支付给政府的债务，或者是政府应支付的债务一一发生时政府还根本不知道，只有到负债方向政府偿还支付或债权方向政府要求支付时，政府才明了这一负债。

因此政府无法在权责发生时就进行记录和核算。

例如企业在销售产品得到收入时，就产生了对政府的应纳税金，这实际就是企业对政府的税收负债，但这时政府却一点也不知道。