重新建构政策过程基于政策网络的视角 郭巍青 涂锋

重新建构政策过程：基于政策网络的视角郭巍青 涂锋摘 要：在公共政策的过程分析中，传统的政策过程理论注重阶段性的周期分析，强调议程、决策和执行间的单向线性关系。

另一种较新的理论框架是政策网络理论。

在这一理论看来，政策参与主体通过互动模式形成更为复杂的政策过程。

在当代社会结构转型的背景下，大量涌现的复合的跨部门议程凸显出政策网络理论的意义。

在容纳利益相关群体、形成互动规则和组织战略合作方面，这一理论框架具有独特的优势。

英国政府的“邻里振兴计划”证明了政策网络理论的应用性。

在应对“社会排斥”这一复杂社会问题上，政策网络策略使得政府的“导航”作用得以真正实现。

关键词： 政策过程； 政策网络路径； 跨部门议程； “导航”政府“政策网络”(policy networks)是一个新兴概念，意指在政策过程中，作为政策参与者的多个组织或个人形成一种网络状结构。

同时，它也是一种新的研究面向，即“政策网络路径”( policy networks approach， PNA) 。

过去二十多年中，政策网络发展成为政策分析领域中的核心范式之一。

政策网络理论富有成效地回应了实际政策过程中出现的复杂变化，并从新的视角重新回答了一些基本问题，例如“谁决策”或“谁在制定政策”。

一、政策过程的图景转换公共政策研究的学科目标，是建立和运用某种理论框架，以辨识和理解政策过程。

在过去半个世纪中，占主流地位的理论框架是“阶段模型”。

它将政策过程解释为一种依次向前进展的、动态性的认识流程。

它设想，人们首先发现了某些问题，然后产生各种可行的解决方案，经过择优比较后采用的方案即为政策，政策将被执行，其效果需要评估，等等。

这一“图景”经过“概念化”提炼之后，就成为政策过程中的若干(较一致的看法是五个)阶段，分别为议程设置、方案拟议、政策决定、政策执行、政策评估。

“阶段模型”对公共政策研究起了很大的推动作用。

首先，它提供了适用的分类框架，使得研究领域的相关知识得以整合并获得理论表述。

其次，它促进了分支研究领域的出现和繁荣，原来笼统的政策研究被细分为政策议程研究、政策执行研究、政策评估研究等等，从而推动了大量的经验研究和知识增长。

再次，深入而细分的知识有助于政策实践者发展出各种“专长”，例如构建议题的策略、有效执行的方法等等。

但是，最近二十年来，全球范围发生的深刻变化，挑战了关于政策过程的传统理解。

这一传统理解，是指构成西方代议民主制的若干基本假定，主要包括公共领域与私人领域的二分、政治与行政的二分以及“全整理性”( comp rehensive rationalism)的认识论。

“公/私二分”的假定为政策过程提供一种基本背景，其主要特征是，政府(公共机构)是清晰明确的决策中心，政策制定因此也就是政府的内部事务；权利诉求(私人领域)则通过法律保障的途径，例如选举和问责程序等向政府输入，但公众并不直接参与政策制定，更不介入政策执行。

“政治/行政二分”的视角则强调政治领导层决定政策、行政机构执行政策这样一种清晰的分工和组织流程。

“全整理性”的认识论相信，存在清晰的问题，存在对问题的充分知识，因此能控制乃至改变与问题相关的各种环境变量。

许多学者相信，上述政策过程的图景，已然过于简单化而不符合现实。

从上个世纪70年代末期开始，一系列“政治现实的转型”已使社会结构发生了根本变化。

因此，政策过程也随之发生大量变化，这包括：——组织化社会( the organized society)的兴起，或者说，社会以各种集体性组织为基础；——在复杂精致的政治体系中出现了政策制定的部门化趋势；——相互竞争的利益被日益动员起来，导致决策的负荷过重；——国家政策制定的范围不断扩大，竞选越来越具有的“拍卖”性质迫使各政党做出能解决问题的姿态；——分权或国家的碎片化，国家的目标所剩无几，更多的是部门利益的集合；——公私界限模糊化，政策制定日益在公权机构与作为客户的利益集团之间共同完成。

导致以上种种变化的原因，按照哈德森和罗维看法，在于更大范围上的结构变动，其中最重要的一点是全球化。

全球化意味着，使许多制度安排得以稳定维系的最重要的基础结构，在全球范围内发生变动。

这主要包括：资本的全球流动、信息与通讯技术的革命性发展、工作世界的变化、政治经济层面即国家与市场关系的变化。

简单来说，我们当今生活的这个世界，即资本的世界、技术的世界、工作的世界以及观念的世界都在剧烈变动。

相应地，国家的治理结构也要变动。

类似的“变化论述”在西方的社会科学文献中不胜枚举。

它对于政策过程的影响，则涉及以下几个方面。

第一，大量的行动者(包括原来定义为仅仅负责执行的行政机构)以多种方式更直接地介入政策制定，从而模糊了决策与非决策、决策与执行之间原有的界限。

第二，全球化导致新型政策问题的产生，这些问题的基本特征就是跨层次、跨边界以及跨部门。

第三，围绕这些问题形成了复杂的多边利益互动，构成公共生活中的“议题领域”。

在这些领域中，试图解决问题的政策努力(即政策过程)超越了常规行政范畴，成为充满利益博弈的“新政治”。

第四，新行动者、新问题以及新的知识和信息的大量涌现，造成既有政府决策体制负荷过重，内部协调成本急剧升高，对环境反映迟缓。

常规的决策与执行能力均受到极大挑战，失去对政策议题的主导能力。

换句话说，在这样的巨大结构变动中，政策过程正在“网络化”。

它已经不能维持单一中心决策，自上而下执行这样的传统模式，也不必然按照议程建立、方案拟议、然后决策和执行这样的线性进程来展开。

毋宁说，它现在要变成多元、多维、多层的网络状结构，其中充满了复杂的策略互动。

相应地，对政策过程的学术研究也需要通过“重新概念化”而回应现实中的变化。

因此，如本文开头所强调的，“政策网络”概念和“政策网络路径”脱颖而出，逐渐成为政策分析领域中的核心范式。

政策网络的理论来源主要有两个方面：一是社会学、管理学和经济学的交叉领域，其中特别重要的是“组织研究”(organizational studies) 、经济学中关于通过网络以降低交易费用的研究，及以社会理论家卡斯特为主要代表的“网络社会”研究①；二是政治学和公共政策的研究，涉及“多元主义”和“法团主义”两种基本范式，借助于政策网络理论，研究者试图克服传统模型对于多元参与主体的忽视，发展一个针对复杂政策过程的新分析框架。

二、政策网络理论的发展(一)政策网络的定义汉夫是最早主张将“网络”概念引入政策分析的学者之一。

他说，“网络”一词揭示了一个事实，即“政策制定包含数量巨大的公共与私人行动者，他们来自政府与社会的各个功能领域和不同层面”。

在此之后，贝松试图更为精确地描述政策网络。

在他的定义中，政策网络是“由于资源依赖而相互连接的组织集群( a cluster or comp lex of organizations) ，并在资源依赖结构的尽头与其他的组织集群区别开来”。

英国学者罗茨是最为重要的政策网络学者之一，他认为贝松的定义富有创意。

他以贝松的定义为基础，提出政策网络具有以下四个特征④： (1)相互依赖：网络的存在，是因为各个行动者必须相互依赖才能达到其目标； (2)资源交换：网络的组成部分之间，有常规的交往； (3)博弈互动：在特定的博弈规则的约束范围内，网络的各个组成者以竞争性的策略寻求自身目的；(4)网络自治：网络是自组织的，无论内部或外部都没有至上权威，虽然某一方可能相对强大。

罗茨将这四点作为他的“罗茨模型”( the RhodesModel)的四项核心假设，试图以此引导出新的研究。

理解这个模型，需注意两个基本要点：其一，相互依赖也好，资源交换也好，都意味着新型的权力格局；其二，博弈互动表明新的行为策略，也意味着各方均在寻求建立新规则。

这对应着政策网络研究的两个方向，即以英国学者为主的权力关系研究和以荷兰学者为主的博弈策略研究，其研究成果均富有新意并值得关注。

(二)英国的政策网络研究在宽泛的意义上说，美国学者对“次政府”( sub2government)中的权力分析也可以被看作是政策网络研究。

但罗茨坚持认为，政策网络研究在英国政治学文献中有其独立传统。

为免枝蔓过多，这里主要介绍英国的研究。

它有以下几个方面的特点：(1)“政府间关系”分析。

罗茨强调，所谓政策网络主要存在于政府部门之间的相互关系层面上，并与各种社会利益和社会关系发生复杂关联。

其原因在于近代英国“新政治”的特点。

作为代议民主制的母国，英国的政治决策模式一度是教科书上的经典。

简单来说，议会选举产生多数党，多数党领袖领导一个执政团队，构成核心决策圈。

在中央集权、单一制、科层制的政府架构中，核心层负责决策，中央政府各部门及各级地方政府，服从决策并负责执行。

在这种模式下，部门之间的关系由中央核心决策层来协调，横向意义上的政府间关系不甚重要。

但是，这种情况正在改变。

由于意识形态老化和选民的政治冷漠，政党的支配能力下降了。

由于社会问题复杂多变，瞬间涌现，核心决策机构不堪重负。

由于长期福利制度下政府机构膨胀，政府各部门与其管治和服务对象间日益关系密切，形成大大小小的专业集团与利益山头。

他们拥有专业利益以及解决问题的“地方性知识”。

一言以蔽之，原来单一政府内自上而下的权力支配关系，现在被多个政府(部门)的权力互动关系“拉平”。

举例来说，医疗部门、医疗专业团体、各种半政府、非政府或私营的医疗服务机构、相关的研究机构和咨询机构以及所有关心医疗问题的团体，构成复杂的“组织集群”，他们以网络方式形成互动。

这个组织集群，又与其他相关的组织集群，例如社会保障领域的集群，再发生网络式的相互作用。

无论哪一个政党上台，医疗政策制定都将受到这些集群的制约，而核心决策圈无法简单地命令相关“网络”去执行什么政策。

(2)政策网络分类。

主要从英国经验出发，马奇与罗茨将政策网络分为五种类型 ，分别是：政策社群(policy community) 、专业网络(p rofessional network) 、政府间网络( intergovernmental network) 、供应网络(p roducer network) 、议题网络( issue network) 。

这些网络类型，以稳定与否以及成员资格门槛的高低为区分，依次排成一个连续集。

其中，政策社群在一端，具有组织稳定、资格限制严格、内部有纵向的权力等级关系等特征。

议题网络则处于另一端，它的特征是成员资格开放、组织不稳定、纵向的权力等级和权力支配很少。

(3)中观层次分析。

罗茨把政策网络分析看作是一种中观层次分析(meso2level analysis) ，并认为，宏观层面(全球化)的变化压力，经由中观层面的政策网络，才带来微观层面上的实际影响。

按照这个设想，在详细考察英国自撒切尔政府以来的政策变化后，一项重要发现是，同样面对全球化等宏观结构变化的压力，不同的领域和部门，其政策变化的速率和程度并不一样。