公共管理与治道变革(上)发展与协调

公司诉讼理由是什么？公共管理与治道变革（上）摘要世界各国的实践表明，政府对于经济、社会和政治发展是必不可少的，政府治理公共事务模式即治道的质量，直接关系到一个国家经济、社会和政府发展水平和质量，也直接关系到公民各方面的生活是否幸福和快乐。

20多年来，中国改革开放的过程，也是政府全方位治道变革的过程：从过去什么事情都管的无限政府走向专心致志于公共服务供给、公共问题解决、公共事务管理的有限政府，从人治政府走向法治政府，从以专政和权力统治为基础的政府走向以服务为宗旨的政府，从高度集权的政府走向地方越来越有自身权限的多中心运作的政府，从高度封闭的政府走向信息公开、允许公民多渠道参与公共管理的政府等等。

这一过程既是宏观上全面系统推进的结果，但更是具体的公共管理多方面创新、积累并推动宏观变革的结果。

本文以江苏和武汉新近实施的公共管理创新，以及全国人大常委会颁布的行政许可法和国务院公布的婚姻登记条例为例，说明了公共管理创新对于政府治道变革的重要意义。

2003年，中国各级地方政府在公共管理方面有很多创新的举措，比如江苏省废除了有关严禁没有婚姻证的男女混住，武汉市用新的方法成功地解决了多年没有解决的禁止麻木难的问题。

在中央层次，全国人大颁布了《行政许可法》，国务院颁布了《婚姻登记条例》。

这些新的公共管理举措，和新的国家法律法规，具有很大的治道变革意义。

认真总结与分析这些新举措和新法律法规所包含的治道变革逻辑，有助于我们更好地通过管理与制度创新，进一步推进中国政府的治道变革。

一、江苏省公共管理创新的治道变革意义过去，江苏省人口管理暂行条例规定，严禁没有婚姻证的男女混住。

最近，江苏省废除了这一规定，因为这一规定没有国家法律依据，国家法律并没有规定没有婚姻证的男女不可以混住。

这一举措受到了传统媒体和新闻网站的关注。

大家一片叫好。

认为，这是法治原则的体现。

法治原则要求，法律不禁止的就是允许的，国家法律没有规定禁止的事情，省级政府没有权力制定法律性规定实施禁止。

根据现有的法律规定，男女同居，只要不涉及货币化的性交易，就不属于违法。

更有法学家认为，这实际上体现了公权尊重私权的精神。

其实，公权与私权是有明确界限的，未经正当司法程序，公权不得侵犯私权。

男女同居，属于私权的范围，即使国家有法律规定，这样的法律也属于公权对私权的侵犯，是需要修改的。

在笔者看来，这一变化的意义不仅仅是体现了法治精神，有利于青年男女的自由而快乐的生活，更重要的是体现了中国政府治道变革的进步：从审批治国走向依法治国。

过去，凡是政府没有明确允许的事情，都属于禁止之列，所有的事情，包括公民个人的私生活，都需要政府的允许，才是合法的，严重的时候，连思想都要与政府想的一致，不允许想政府不让想的事情。

现在，变成了凡是政府没有用法律明确禁止的事情，都属于允许之列，公民可以自行行事，即使违背一般人的道德准则，但只要不违反法律，都不受处罚。

从道德治国走向依法治国。

过去，政府往往依据道德原则来治国，认为法律是道德的体现。

只要违反道德风俗，就应该严厉禁止，受到严厉处罚。

根据这样的治国原则，未婚同居是不道德的，需要禁止，并受到处罚。

现在，政府根据法律原则来治国，法律是公共生活的基本规则，只要不损害他人的利益，任何私人行为，都是个人的权利，都不在法律规定的范围之内。

道德原则，是一个人的修养的问题，主要依靠个人自己的道德修养、社会舆论等进行约束。

从行政集权走向政治集权。

中国政府的特征是，在行政上是高度集权的。

具体事务，都需要中央来决定，即使是一个小区应该收多少物业管理费来进行物业管理，一个村庄应该有多少提留来提供公共服务，都由中央来决定。

其结果是，中央管了很多不该管的行政性的具体事务，但是像个人的基本权利，包括财产权利、生命权利和各种各样的基本自由权利，却没有得到中央法律和政策的明确保护，地方政府和单位，都可以通过自己的规定加以限制和侵害。

也就是说，我们是一个行政高度集权但政治高度分权的国家。

这样的国家，最容易出现行政事务虽然高度集权，但由于高层监督负担过重，往往是各地各单位各自为政;由于中央忙于各种各样的行政杂务，反而没有精力去保护公民的基本权利，致使各级地方政府、基层政权，以及事业单位出台了各种各样的侵犯公民权利的法规和规定。

江苏省主动根据政治集权的原则，放弃对基本权利的限制性规定，有利于中国政府从行政集权走向政治集权，让各种各样的私人事务，交给个人决定和处理;让各种各样的地方性事务，交给地方政府处理。

但是，当涉及公民基本权利等政治性事务的时候，则应该由中央政府亲自处理，各级地方政府和单位，都不得出台限制和侵犯公民基本权利的法规和政策。

这一举措还有公共管理的价值意义，这就是从尊重政府权力走向尊重公民权利。

限制公民权利，实际上都是为了政府权力的运作方便而设定的。

就拿这个案例来说，政府规定，禁止嫖娼卖淫，也就是禁止任何货币化的性交易。

为了有效实施这一政策，必须鉴别一对男女在从事性活动时是否存在货币交接行为。

要证明这一点，有些情况是比较容易鉴别的。

比如，有结婚证明的男女，其同居和性行为，就可以被看作是不存在货币性交易，虽然事实上可能存在，但因为有婚姻，其财产属于婚内共同财产，只是从一个兜掏到另外一个兜。

这时，结婚证成了性活动不可能存在货币化行为的替代指标，有了结婚证，不需要进一步取证的信息。

但是，对于没有结婚证的男女来说，要识别是否存在货币化的性交易，是两情相悦同居还是非法货币化性交易，则需要更多的信息。

由于这些信息具有隐秘性，除非当场抓住货币交接，否则在绝大多数情况下很难认定，这对于执法的人员来说，是一个难题。

一般来说，对于难以鉴别的事情，政府的天然倾向是全部禁止，因为这样有利于政府权力的有效运作，可以减少更多的麻烦。

但这样一来，就会导致尊重权力甚于尊重权利的恶果，很容易导致很多冤假错案：有些属于情人约会，有些属于婚前同居，但由于在短时间里很难识别，再加上抓住卖淫嫖娼可以依法处罚5000元，执法部门有很高的收入驱动，就往往屈打成招，本来是两情相悦的事情，因执法权力的介入，变成卖淫嫖娼行为，本来是件十分快乐的事情，最后变成了悲剧。

为了避免这样的悲剧，关键不是公民是否约束自己，要小心谨慎，而在于政府应该实施治道变革，约束自己，不要为了权力的方便而任意侵害公民的权利。

对此，江苏省可以说开了一个好头。

二、武汉市公共管理创新的治道变革意义从权力行政走向权利行政，是政府治道变革的基本变革路径。

这一路径也可以表述为从强制行政走向服务行政。

最近武汉市禁止“麻木”的实践，可以说是从强制行政走向服务行政之治道变革的典型。

改革开放以来，中国经济持续快速发展，各大城市交通面貌都有了非常大的变化。

在改革开放之前，人们为拥有一辆自行车而感到自豪，在改革开放之后，人们很快拥有了自己的摩托车，进入90年代之后，越来越多的人拥有了自己的私家车。

在这一转变过程中，也出现了各种各样的问题。

武汉市面临的问题是，1989年以来，武汉城市道路上挤满了正三轮摩托车和人力三轮车。

这些交通工具在武汉俗称“麻木”，其特点是价格便宜，适应普通百姓交通的需要，但也影响武汉的交通，污染武汉的环境，尤其是严重影响了武汉的城市形象。

由于这一原因，1993年开始，武汉两会出现了多达上百件的解决“麻木”问题的建议、提案和意见。

政府也采取了种种措施，禁止“麻木”，但14年的整治始终是“治了乱，乱了治”。

其中1997年，武汉市政府痛下决心，全城“禁马”。

但是，“麻木”司机竭力反对。

武汉的交警在政治行动中也经常遭到麻木司机的围攻，有的甚至留下了终身残疾。

自然，“禁麻行动”也就屡战屡败。

一直到2003年3月之前，这一问题一直没有得到妥善解决。

2003年3月底开始，武汉市政府采取了种种措施，经过85天的努力，困扰武汉多年的“麻木”问题终于得到了解决。

为什么过去花了14年时间依然难以得到解决的“麻木”问题，到了现在花了85天就解决了呢?从公共管理的角度来看，过去“禁麻”行政的失败，主要在于采取的手段过分依赖强制执行权，没有充分考虑“麻木”司机的利益，没有考虑到普通百姓的交通需求。

政府为了公共利益“禁麻”是正确的，但是在实现公共利益过程中，如果损害了一部分人的利益，那么行政就不得不依赖强制权，通过惩罚的办法“禁麻”。

此次“禁麻”成功，关键原因在于武汉市政府充分考虑到了“禁麻”过程中有关利益相关方的意见和利益：充分考虑禁麻对麻木司机可能造成的损失，由市政府出资，收购麻木。

从4月1日开始，首先收购无证“麻木”，在4月份一个月内，一共有16511辆无证“麻木”司机主动交车。

然后5月20日武汉市政府发布“禁麻”通告，收购有证“麻木”，有证“麻木”回收在6天时间全部完成，2232台车辆回收。

充分考虑“麻木”禁止之后“麻木”司机的再就业问题。

市政府一方面鼓励“麻木”司机自我就业，与此同时市政府也采取各种措施，帮助“麻木”司机就业。

在解决“麻木”司机后顾之忧的同时，市政府还充分考虑到了普通百姓的交通需求。

改革出租车价格政策，出租车起步价格从7元下降到3元。

这些方法应该并不复杂，但过去的市政府为什么没有想到，而现在的市政府却想到了呢?这与武汉市新一届政府科学决策的努力是分不开的。

为了打好“禁麻”战役，2003年春节刚过就召集工商、城管、民政、残联、公安等部门成立了取缔“麻木”工作班子，他们总结十余年的整治经验和教训，邀请专家科学论证，修改《武汉市城市道路交通管理若干规定》，出台配套措施，补偿车主利益。

在政策执行过程中，武汉市政府也采取了种种措施，实施民主行政。

市民警、社区、民政、残联等部门工作人员一起组成一千余个工作组，对全市“麻木”车主逐人逐户上门调查，宣传政策、了解今后的工作愿望等，基本掌握了34870名“麻木”车主的家庭状况、经济收入、详细住址和车辆类型等情况。

这些行动，不仅解决了“麻木”司机的后顾之忧，而且还解决了“麻木”司机心理上的障碍，对“禁麻”政策顺利实施，营造了一个认知共同体，各个方面在认识上达成了一致，在利益上没有冲突对抗的基础。

自然，“禁麻”行动也就自然而然地取得了胜利。

武汉市政府“禁麻”成功的经验表明，政府改变观念，实施治道变革，从强制行政走向服务行政，在政策制定过程中，尽可能让利益相关人有更多的参与机会，让其有机会表达自己的想法和利益，在制定过程中可能有很多麻烦，但一旦政策制定出来，各个利益相关方面有了共识，就不会导致大的意见和利益冲突，公共问题就能够得到顺利解决。

如果我们的政府在公共管理方面都能够这样做，那么可以想象，我们所面临的绝大多数公共问题，都能够摆脱过去的“治乱循环”，在很短的时间里就得到妥善的解决。

三、婚姻登记条例的治道变革意义最近若干年，中国地方政府公共管理创新层出不穷，已经在很大程度上改变了，中国地方政府的治道。