_里斯本条约_欧盟改革与宪政化

《里斯本条约》与欧盟走向专题研究《里斯本条约》:欧盟改革与宪政化程卫东 内容提要:作为欧盟历时近十年改革与宪政化的成果,《里斯本条约》为欧洲一体化开启了一个新的篇章,在很多方面为欧洲一体化奠定了新的基础。

从《里斯本条约》的内容来看,欧盟的本轮改革基本实现了2001年“莱肯宣言”所提出的目标,解决了欧盟扩大后的运行机制问题,在机制上加强了欧盟应对全球化挑战的行动能力,《里斯本条约》将使欧盟更加透明、更具效率、更加民主化。

在这个意义上,《里斯本条约》为欧盟在可预见的将来提供了稳定的机构与机制框架,无疑会促进欧洲一体化的进一步发展。

但是,从欧盟宪法条约的起草到《里斯本条约》生效过程中存在着各种争论及《里斯本条约》本身来看,《里斯本条约》并没有解决欧洲一体化的许多根本性问题,它虽然预示了欧洲进一步一体化的方向,但没有确定欧洲一体化未来可发展的目标。

关键词:《里斯本条约》　宪法条约　欧洲联盟　宪政化自2001年12月欧盟布鲁塞尔峰会发表“莱肯宣言”到2009年12月1日《里斯本条约》(以下简称“里约”)生效,历时八年,欧洲一体化史上一次重要的机构与机制改革终于尘埃落定。

人们普遍认为,里约的生效,为欧洲一体化开启了一个新的篇章,在很多方面为欧洲一体化奠定了新的基础。

但关于里约出台前后讨论与争议的各种议题,特别是里约对欧盟宪政化、欧盟未来的影响,仍然是众说纷纭。

之所以出现这种情况,一方面是对里约所规定的内容本身及对于它是否实现了改革的初衷及是否是实现这些目的的最佳途径意见不一;另一方面,更重要的根源在于欧洲一体化过程中存在并不断出现的各种新问题。

由于2欧洲研究　2010年第3期　对这些新问题并没有现成的答案,人们对里约提供的改革方案的意义及其合理性存在着不同的认识,对它引导的欧盟未来的方向心存疑虑。

本文将从里约对欧盟的改革与本轮改革的目的之间的适应性以及里约对欧盟宪政化的意义两个方面来探讨它对欧盟未来的影响。

一　从欧盟宪法条约到里约(一)宪法条约及其改革性内容为了更好地讨论有关欧洲未来的问题以及为下一轮政府间会议做准备,根据“莱肯宣言”的要求,欧盟成立了关于欧盟未来的大会(Conventi on on the Fu2 ture of Eur ope),即通常所称的欧盟制宪委员会。

欧盟制宪委员会从2002年2月正式开始工作,历时近17个月,制宪委员会向2003年6月20日萨洛尼卡欧洲理事会上提交了宪法条约草案第一、二两部分,讨论了如何继续进行制宪工作,决定了下一轮政府间会议的框架。

欧盟宪法草案的出台,引起了广泛的关注。

从形式意义上讲,它为欧盟制宪的下一步工作奠定了一个坚实的基础,使得欧盟宪法有了一个雏形,宪法轮廓的基本形成为欧盟成员国进一步谈判与讨论提供了一个基础;从实质意义上讲,它表明了欧盟各国、欧盟各机构之间,就宪法问题已经形成了一个大体上的共识,表明在欧盟制宪的一些重大问题上,各成员国已经达成了初步的意向,因为欧盟宪法草案不只是反映了欧盟制宪委员会的立场,同时也反映了多数成员国的意向。

但宪法草案的出台并不表明,欧盟各成员国以及欧盟各机构对于欧盟宪法草案在所有问题上已经达成了一致,事实上,它们之间的分歧依然较大,特别是在欧盟宪法革新性内容上,成员国之间与各机构之间意见并不统一,在某些问题上,它们之间的分歧还很大,特别是对宪法条约中创新性的内容。

因此2003年10月举行的政府间首脑会议并没有如期就宪法文本达成一致,直到2004年6月18日,当时的欧盟25国首脑在各种矛盾与妥协中通过了欧盟宪法文本。

宪法条约在许多方面改革了欧盟原有的条约,特别是:(1)取消了欧盟三个支柱的架构,赋予欧盟以法律人格;(2)设立欧洲理事会常任主席,以之代替半年轮值主席国制度;(3)改革欧盟委员会组成方式与运作制度,缩小委员会的规模;(4)设立欧盟外交部长,负责实施欧盟共同外交与防务政策,按照欧盟理事会的指令,就共同外交与安全防务政策提出建议;欧盟外长同时兼任欧盟委员会副主席,负责处理欧盟对外关系以及协调欧盟对外行动的其他方面;(5)扩大欧洲议会的权力;(6)改革欧盟决策机制;(7)设立外交事务理事会;(7)明确规定了欧盟公民的基本权利,将欧盟基本权利宪章纳入宪法条约之中;(8)明确规定欧盟法的优先效力;(9)明确规定了欧盟的三类权能;(10)规定了很多象征性的条款,如规定了盟旗、盟歌与盟徽;(11)明确规定了联盟成员退出的条款。

(二)宪法条约的批准危机宪法条约签署后,欧盟原计划用两年左右的时间由成员国履行批准程序,并拟于2006年11月完成。

但由于2005年5月29日法国公投与6月1日荷兰公投都反对批准宪法条约,欧盟宪法条约的批准与生效蒙上了不确定的阴影。

实际上,法国与荷兰公投的结果不仅对宪法条约批准程序与生效产生了直接的影响,而且还揭示了欧洲各国及各阶层、各团体、各群体对欧洲一体化现状及发展方向的分歧,并引起了欧洲范围内就欧洲一体化诸多深层次的问题的广泛争论与思考。

很多人认为,法国与荷兰公投否定宪法条约后,欧盟处于一种危机状态,卢森堡首相容克更是认为,“欧洲不是处于一种危机状态,而是处于一种深刻的危机状态”。

①在欧盟宪法条约批准上,欧盟宪法条约第I V -447条第1款和第2款规定了两项重要内容:其一,宪法条约由各成员国按各自宪法上的要求批准;其二,宪法条约须经所有签署国批准,否则不生效。

关于宪法条约的批准方式,各成员国规定各不相同。

从法律上看,在欧盟成员国中,只有爱尔兰与丹麦两国法律上要求在批准涉及将国家主权转让给超国家机构的欧盟条约修改时必须进行有约束力的公投。

其他国家法律上没有规定批准条约必须公投,而且在以往历史上,在批准条约修改时,较少利用公投的方式。

虽然人们早就认识到欧盟宪法条约批准对欧盟各成员国将是一个挑战,在批准过程中可能会遇到很多困难。

但是,在法国公投之前,宪法条约批准进程一直很顺利。

一方面,不论拟采取何种方式批准宪法条约,大部分成员国已经就批准日程做出了安排;另一方面,已履行批准程序的成员国均顺利地批准了宪法条约。

但是,法国公投否决宪法条约之后,整个宪法条约批准遇到了真正的挫折,实际上是陷入了危机状态。

在2005年5月29日举行的法国公投中,超过69%的选民参加了投票,结果3　《里斯本条约》:欧盟改革与宪政化①J 1M 1Thorn,“Eur opean Uni on in Crisis after Rejecti on of Constituti on ”,28th June 2005,htt p://euobserver .com 154.7%的投票者反对批准宪法条约。

三天后,6月1日,荷兰举行公投,投票率62.8%,61.6%的投票者反对批准宪法条约。

虽然在两次公投之前的民意测验显示,该两国公投很有可能会否定宪法条约,①但是投票结果,尤其是法国的投票结果,还是让很多人大吃一惊。

法国与荷兰都是欧盟的创始成员国。

法国是一个大国,在欧洲一体化过程中,一直发挥着领导作用,是欧洲一体化的积极推动者。

荷兰传统上一直是欧洲一体化的积极支持者。

两个创始成员国公投反对欧盟重要条约,这在欧洲一体化历史上是第一次。

很多文章从不同角度、不同方面,如从政治上、经济上与法律上,从成员国国内因素与欧盟层面的因素,从宪法条约本身的内容到与宪法条约无关的因素,分析了法国与荷兰公投结果及其成因。

总体上说,选民投反对票的动机与理由不尽一致,不仅法国与荷兰之间存在着差异,在同一国家内,选民投反对票的理由也不尽相同;不同的因素对他们投票选择的影响也是不同的,并不存在单一的原因或决定性的因素促成了否定性结果。

公投实际上是民意的一种表达方式。

自1970年代以来对有关欧洲一体化的民意研究表明,对民意影响的主要因素包括:认知动员水平、功利主义与经济上的因素、对现政府的满意度、社会人口特征与政治上的倾向、对民族国家的认识及文化因素等;近年来,移民日益成为一种重要因素。

②从法国与荷兰公投前后的一些民意调查、讨论与分析及相关报道中可以发现,影响选民态度与意见的因素,主要也可以归为这几类。

此外,除了外部因素外,在对宪法条约的公投中,宪法条约本身也是一个重要影响因素,它的影响主要体现在它对其他因素的影响上,特别是对认知动员水平和功利主义和经济的考虑的影响上。

③(三)宪法条约批准危机的解决与里约的诞生在法国与荷兰公投否定宪法条约两年之后,欧盟领导人终于在2007年6月21-22日的峰会上确定了解决宪法批准危机的方案,即召开新一轮政府间会议,起草一个修改现行诸条约的“改革条约”(Refor m Treaty),来取代欧盟宪法条约,以加强扩大后联盟的效率与民主以及对外行动中的一致性。

4欧洲研究　2010年第3期　①②③“Poll I ndicates French may Vote No t o EU Constituti on”,17/03/2005,htt p://www.eubusiness.com/af p/050317191815.5atxumk7/vie w?searchter m=french%20poll;“EU Constituti on Ne wsletter”,June 2005,htt p://.Claes H.de V reese,“W hy Eur opean Citizens W ill Reject the EU Constituti on”,Center f or Eur o2 pean Studies Working Paper,No.116,2005,htt p:///publicati ons/de V reese.pdf.参见程卫东:“《欧洲宪法条约》的命运”,《欧洲发展报告(2005-2006)》,北京:中国社会科学出版社2006年版。

2007年10月18日,在里斯本召开的非正式欧盟理事会会议上,欧盟各成员国国家或政府领导人就“改革条约”的文本达成一致,该条约也因此被称为里约;2007年12月13日,各国领导人在布鲁塞尔签署了里约,并呼吁各国尽快完成条约在国内的批准程序,使条约能够在2009年1月1日生效。

同时,各国领导人之间对于里约在成员国批准问题也达成了默契,除爱尔兰因宪法上的规定必须进行公投以外,其他成员国将不举行公投。

在2008年6月12日爱尔兰公投之前,匈牙利、斯洛文尼亚、马耳他、罗马尼亚、法国、保加利亚、波兰、斯洛伐克、葡萄牙、奥地利、丹麦、立陶宛、拉脱维亚、德国、卢森堡、芬兰、爱沙尼亚、希腊共18个成员国相继批准了新的条约。

但是,爱尔兰公投以53.4%的反对票否决了里约,条约批准危机的噩梦再次降临欧盟。

在2008年6月19-20日召开的布鲁塞尔欧洲理事会上,各国领导人未确定如何解决这一危机的方案,但就此问题达成了一致,一方面尊重爱尔兰人民的决定,另一方面强调其他成员国继续按原有的计划批准条约。