信用合作组织监管制度的国际比较_以德国_美国_日本3国为例

４］ 。 补监管机构经费的不足 ［
美国的 农 场 信 贷 体 系 （ Ｃ Ｓ） 由 农 场 信 贷 管 理 Ｆ 局 （ Ｃ Ａ） 负责 监 管 。 作 为 由 政 府 发 起 的 合 作 信 贷 Ｆ 网络 ，Ｆ Ｃ Ｓ直 接 向 农 村 地 区 的 各 类 主 体 提 供 贷 款。
［］ 自１ ９ ３ ３ 年 起， 该 机 构 开 始 由 Ｆ Ｃ Ａ 进行监管５ 。
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状况进行检查 和 监 督 。 为 了 保 证 农 场 信 贷 体 系 机 构 的安全性和稳 健 性 ， 农 场 信 贷 体 系 保 险 公 司 作 为 保 险人对农场信贷体系的各个机构行使监管职能
［ ７］
／ 业信用联社各 出 资 １ ４ 组 成。 该 机 构 的 最 高 承 保 金 额是１ ０ ０万 日 元 （ ０ ０日元约合５ ． ８ ５ 元 人 民 币， ０ １ ） ， 在遭遇危机时可以从日本金融机构和农 林中 ０ １ ４ ２ 央金库处申请 贷 款 援 助 。 为 了 补 充 存 款 保 险 制 度 的 不足 ， 日本的信 用 合 作 体 系 还 在 内 部 建 立 了 非 强 制
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政策研究
信用合作组织监管 制度的国际比较
— — 以德国 、 美国 、 日本 ３ 国为例 —
? 石雨婷 鞠荣华
） （ 中国农业大学经济管理学院 北京 １ ０ ０ ０ ８ ３
摘要 ： 信用合作组织作为金融体系的重要补充需要完整有效的监管制度 。 发达国家已经 形成了各具特色的信用合作组织监管制度 ， 分析比较它们在监管框架和监管模式方面的 相同与差别 ， 对于建立适合中国国情的信用合作组织监管制度有一定的借鉴意义 。 关键词 ： 信用合作 ； 监管 ； 比较 ：１ ／ ／ １ Ｏ Ｉ ０ ． １ ３ ８ ５ ６ ． ｃ ｎ １ １ ０ ９ ７ ｓ ． ２ ０ １ ５ ． ０ １ ． ０ １ ３ Ｄ － ｊ
十三五 ” 农 业 农 村 经 济 发 展 规 划 编 制 基金项目 ： 本文是农业部 “ 项 目 编 号 ：１ 前期研究重大课题 “ 加强 农 村 金 融 保 险 支 持 研 究 ” （ ３） 的研究成果 。 通讯作者 ： 鞠荣华 ， 女 ， 博士 ， 副教授 。
１ 国外信用合作组织监管制度的安排
德国是信 用 合 作 制 度 的 起 源 地 ， 其 合 作 银 行 已 成为德国金 融 体 系 中 的 佼 佼 者 ； 美 国 借 鉴 欧 洲 、 加 拿大等的做法 ， 其 信 用 合 作 组 织 历 经 百 年 而 稳 健 发 展 ； 日本作为 与 中 国 相 似 之 处 颇 多 的 小 农 国 家 ， 在 合作制度上走 出 了 具 有 日 本 特 色 的 道 路 。 这 些 国 家 信用合作制度 的 成 功 运 行 ， 与 其 政 府 成 功 的 监 管 制 度分不开 。 ． １ 德国的监管制度 １ 德国信用合作 组 织 的 监 管 体 系 包 括 联 邦 金 融 监
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是全国唯 一 有 权 对 金 融 机 构 行 使 统 计 权 力 的 机 构 ， 金融机构每月必须向联邦银行报送各类统计报表
［ １］
负责监管 。 除 政 府 主 导 的 监 管 外 ， 美 国 的 合 作 金 融 监管体系中还 包 括 存 款 保 险 制 度 主 导 的 监 管 以 及 自 律组织主导 的 监 管 ， 三 者 共 同 形 成 了 多 头 、 多 层 次 的监管模式 。 ． ２ ． １ 政府的行政监管 １ 美国的信用社 根 据 其 注 册 地 不 同 分 为 联 邦 政 府 注册信用社和 州 政 府 注 册 信 用 社 ， 前 者 由 国 家 信 用 社管理 局 （ Ｃ ＵＡ） 监 管 ， 后 者 由 各 州 政 府 下 设 的 Ｎ 信用社监管机 构 监 管 。 国 家 信 用 社 管 理 局 由 美 国 国 会于 １ ９ ７ ０ 年 创 建， 是 直 接 对 国 会 负 责 的 联 邦 机 构。 它的职能包括 ： ① 准 入 监 管 。 申 请 成 立 信 用 社 需 经 国家信用管理 局 的 批 准 并 发 放 营 业 执 照 。 ② 经 营 过 程监管 。 管理局 下 设 ６ 个 大 区 管 理 分 局 ， 分 别 负 责 对辖区内的信 用 社 进 行 现 场 与 非 现 场 检 查 。 ③ 退 出 监管 。 对存在 问 题 的 信 用 社 ， 通 过 其 下 辖 的 资 产 清
３］ 。④负责全国信用社存款保 算管理中心 进 行 处 置 ［
。
１ ． １ ． ２ 合作社审计协会的强制审计和存款保险 合作银 行 属 于 合 作 组 织 ， 受 《 合 作 社 法》 的 约 束 。 德国 １ 合 作 社 法》 明 确 规 定， ９ ３ ４年经修改的 《 合作社必须加 入 某 一 具 有 审 计 权 的 审 计 协 会 ， 接 受 其审计监督 。 作 为 监 管 的 主 体 ， 合 作 社 审 计 协 会 在 法律形 式 上 是 注 册 的 社 团 组 织 。 其 监 管 内 容 包 括 ： ① 准入监管 。 信 用 合 作 机 构 的 成 立 须 由 当 地 审 计 协 会审核通过 。 ② 过 程 监 管 。 由 审 计 协 会 对 信 用 合 作 机构进行定期 或 不 定 期 审 计 ， 并 向 合 作 社 理 事 会 提 供书面审计报 告 。 ③ 退 出 监 管 。 在 信 用 合 作 机 构 解 散或破产时 ， 由 审 计 协 会 提 出 鉴 定 意 见 。 ④ 对 审 计 协会的监管 。 审 计 协 会 只 有 对 自 己 承 担 的 审 计 工 作 提供担保的前提下 ， 才有资格被授予审计权
近年来 ， 在 有 关 政 策 的 引 导 和 推 动 下 ， 中 国 各 地多种类 型 的 农 村 信 用 合 作 组 织 不 断 涌 现 和 发 展 ， 但是在监管方 面 尚 未 形 成 规 范 有 效 的 机 制 。 监 管 法 律法规的缺失 和 监 管 机 构 的 缺 位 导 致 了 中 国 信 用 合 作组织效率 的 损 失 。 因 此 ， 建 立 科 学 规 范 的 监 管 体 系 ， 对于提高 中 国 农 村 金 融 的 效 率 意 义 重 大 。 本 文 全面分析了美 国 、 德 国 和 日 本 ３ 个 发 达 国 家 对 信 用 合作组织的监 管 制 度 ， 皆 在 寻 求 其 对 中 国 信 用 合 作 组织监管的借鉴意义 。
பைடு நூலகம்
管局和联邦中 央 银 行 的 行 政 监 管 、 行 业 的 强 制 审 计 和自律体系等 ， 这 一 多 层 次 的 监 管 框 架 充 分 保 证 了 信用合作机构的健康发展 。 ． １ ． １ 政府的行政监管 １ 德国政府对合作银行的监管由两个部门来实施 ， 其中德国联邦 金 融 监 管 局 对 其 进 行 非 现 场 监 管 ， 联 邦中央银行对 其 进 行 现 场 监 管 。 联 邦 金 融 监 管 局 是 由联邦银行 监 管 局 、 联 邦 保 险 监 管 局 、 联 邦 证 券 监 管局合并而成 的 统 一 监 管 组 织 。 由 于 其 未 设 分 支 机 构 ， 所以对合 作 银 行 进 行 非 现 场 的 监 管 。 监 管 的 内 容包括规定合 作 银 行 在 资 本 充 足 率 、 组 织 机 构 和 管 理人员等方面 的 标 准 ； 持 续 监 管 各 银 行 的 相 关 指 标 等 。 作为德国中 央 银 行 的 德 意 志 联 邦 银 行 具 有 遍 布 全国的网点 ， 对 金 融 机 构 进 行 日 常 监 管 ， 从 而 为 联 邦金融服务监 管 局 的 非 现 场 监 管 提 供 依 据 。 除 此 之 外 ， 德意志 联 邦 银 行 还 享 有 金 融 统 计 信 息 专 属 权 ，
１ ９ ８ ５ 年 ，Ｆ Ｃ Ａ 根据授权拥有了更多的监管权力 ， 包
［］ 括对 Ｆ Ｃ Ｓ 的监督 、 监管和强制执行权 ６ 。
１ ． ２ ． ２ 存款保险制度监管 为保护存款人的 利 益 ，１ ９ ７ ０年美国国会批准成 立了由联邦注 册 信 用 社 强 制 参 加 的 全 国 信 用 社 存 款 保险基金 。 而州 注 册 信 用 社 依 据 其 所 属 管 辖 州 的 规 定 ， 可选择向 全 国 信 用 社 存 款 保 险 基 金 投 保 ， 也 可 向当地存款保 险 合 作 社 投 保 ， 还 可 选 择 其 他 已 被 认 可的保险方案 。 全 国 信 用 社 存 款 保 险 基 金 为 参 加 保 险的账户提供保险的最高额度为 １ ０ 万美元 。 该基金 目前运转良好 ， 已连续多年向投保信用社发放红利 。 信用社存款保 险 基 金 有 权 力 对 被 保 险 人 的 业 务 风 险
［ ２］
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与合作社 审 计 协 会 的 强 制 审 计 职 能 相 对 应 ， 存 款保险 基 金 也 由 审 计 协 会 运 营 。 按 照 基 金 的 规 定 ， 隶属于审计协 会 的 信 用 合 作 社 均 应 加 入 存 款 保 险 基 金 ， 由存款保险 基 金 对 经 营 过 程 中 遭 遇 危 机 的 机 构 提供保护 ， 各个 审 计 协 会 的 保 险 基 金 可 以 进 行 调 配 救济 。 合作金融机构每年都要向审计协会缴纳保费 ， 其中的 ９ ０％ 划归由审 计 协 会 负 责 管 理 的 存 款 保 险 基 金账户 ， 剩余的 １ ０％ 由 德 国 大 众 银 行 及 赖 夫 艾 森 银 行协会总部存款保险部负责管理与调剂 。 ． １ ． ３ 行业协会的自律监管 １ 德国合作银行的行业协会是全国信用合作联盟 ， 地方 、 区域性和 中 央 合 作 银 行 及 一 些 专 业 性 的 合 作 金融公司都是其会员 。 联盟有义务向会员提供服务 ， 包括提供信息给会员 ， 协调行业与政府之间的关系 ， 进行宣传并 维 护 行 业 形 象 ， 管 理 信 贷 保 证 基 金 。 区 域性合作社审 计 协 会 在 德 国 各 州 行 使 地 区 一 级 行 业 监督职能 ， 它 们 由 各 类 合 作 社 共 同 成 立 ， 因 此 是 全 国合作社联合 会 和 全 国 信 用 合 作 联 盟 在 地 区 一 级 的 共同机构 。 ． ２ 美国的监管制度 １ 美国的信 用 合 作 体 系 分 为 两 个 组 成 部 分 ， 一 是 ） 体系 ， 二是 民间自发的信用合作社 （ ｒ ｅ ｄ ｉ ｔ Ｕ ｎ ｉ ｏ ｎ Ｃ 政府 推 动 发 起 的 农 场 信 贷 体 系 （ ａ ｒ ｍ Ｃ ｒ ｅ ｄ ｉ ｔ Ｓ ｓ Ｆ － ｙ 。 其中 ， 信用 合 作 社 由 联 邦 政 府 的 国 家 信 用 社 ｔ ｅ ｍ） 管理 局 （ Ｃ ＵＡ） 和 地 方 政 府 的 金 融 管 理 局 监 管 ， Ｎ 农场信 贷 体 系 （ Ｃ Ｓ） 由 农 场 信 贷 管 理 局 （ Ｃ Ａ） Ｆ Ｆ — ６ ４ —
险基金的运营 管 理 。 州 注 册 的 信 用 社 按 照 各 州 立 法 设立 ， 由各州 信 用 社 监 管 机 构 颁 发 营 业 执 照 。 其 监 管部门因各州 法 律 规 定 的 不 同 而 有 所 不 同 ， 但 是 除 有些州指令 代 理 机 构 （ 如银行部门） 对信用社进行 监督外 ， 大多数州都有实施监管的特定机构或部门 ， 有些州甚至成 立 了 类 似 国 家 信 用 社 管 理 局 的 独 立 监 管机构 。 州注册 信 用 社 监 管 的 经 费 主 要 通 过 收 取 稽 核检查费用来 筹 措 ， 但 也 有 一 些 州 由 政 府 拨 款 以 弥