放开工业用地政策助推上海科创中心建设

放开工d k用地政策
助推上海科创中心埋设土地管理上法房地
文/舒治刚
2014年5月，习近平总书记在上海考察工作时明确要求.上海要加快建成具有全球影响力的科技创新中心。

2015年1月26曰，上海市委书记韩正在市政协专题会议上提出，上海要建设具有竞争力的创新中心城市。

上海建设科技创新中心是2015年市委的一号重大课题。

为加快推进建设具有全球影响力的上海科技创新中心、促进自主创新创业、优化科技创新空间格局、支持园区平台建设发展，上海市政府于2015年7月13日出台 《上海市加快推进具有全球影响力科技创新中心建设的规划土地政策实施办法（试行)>.与金融政策、人才政策、体制改革等一起共同为上海建设科创中心作出保障。

一、上海建设科创中心的必要性和紧迫性
上海作为我国的经济中心，必须服务于国家相:会经济发 展的战略转型。

但是，上海的经济发展也面临驱动力转型的 挑战。

只有通过科技创新、形成新的产业和经济业态，上海 经济的发展才具有更强的驱动力。

目前，上海在科技创新方 面尚未形成显著优势.甚至在某些方面还处于劣势。

例如.我国知名互联网企业多数并非产生于上海。

因此.上海提出建设科技创新中心是非常及时和必要的，否则就不可能在国 家创新驱动的鎌战略中发挥经济中心的关键作用。

未来上海城市的发展，不仅不应与周边城市乃至全国各大兄弟城市争资源、争项目，而且还应提升对全国各地的服务和带动能力，真正担当起我国经济中心的重任。

近 十年来，北京、深圳、杭州的科技创新及成果产业化发展迅猛.特别是深圳，在无国家政策倾斜，无自然资源优势、无城市文化底蕴的条件下，凭借强大的"移民文化"和市政府充分开放、鼓励创新的胸怀，在互联网、新一代通信、生物、新材料等多个领域形成了从研发到制造的完整产业链，进而吸引国内外资本大量涌入，形成以民营、创新为 特征、在国内独具特色的深圳金融业。

深圳在这些产业领域已形成了对其周边广阔区域乃至全国的领导力。

因此.上海建设科创中心，使其成为我国新兴产业、新兴业态的沃土，已成为上海真正担当中国经济中心重任的关键！
二存量工业用地将在科创中心建设中担当重 任
未来上海在城市经济发展中将越来越受到建设用地不足的制约。

从上海土地市场情况看，可供出让的土地非常稀缺，过去几年上海新增经营性用地基本上集中在外环外，中环以内的成片地块越来越少。

为此，2014年上海市政府连发三文，提出上海市土地资源节约集约利用的总体思路，以及盘活存量工业用地和新增工业用地的管理办法, 其中《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》提出"总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高"的基本要求，提出严格控制建设用地规模，逐 年减少新增建设用地，大力促进存量建设用地盘活利用，提升土地资源配置效率，进一步提高土地利用质量，以土 ±也利用方式转变促进经济转型升级。

从产业发展的角度看，上海新增工业用地的规模也逐渐收缩，未来可供出让的新增工业用地规模不会太大，《关 于加强本市工业用地出让管理的若干规定》对上海新增工业用地的供应、管理和使用效率都提出了更高的要求。

如 工业用地产业项目类、研发总部产业项目类用地采取"带产业项目"挂牌方式供应.标准厂房类、研发总部通用类用地采取公开招拍挂方式供应原则上新增工业用地产业
October 2015
41
上法房Ifc土地管理
项目类出让年限不超过20年，同时提出适当提高工业用地价格，并分别明确了工业用地产业项目类、工业用地标准厂房类、研发总部产业项目类、研发总部通用类的土地出让最低价标准，等等。

在大众创业、万众创新的大潮下.在四个中心建设难以凸显优势的背景下，上海仍然面临诸如科技成果产业化渠道不畅、科技创新环境不佳、科技人才激励不足等方面的制约，科研转换为成果的机制不畅，与市场脱节严重, 开始拉开了与北京、深圳、杭州的发展差距。

那么，上海 建设科创中心的内生动力在哪里？如张江高科技产业园区等高科技产业园区无疑是最为核心的载体，而互联网、大数据.产业创新的源动力则源于创客、源于大众。

自全 国"两会"以来，创客中心开始在上海风靡，不仅在高科技园区，在各创意产业园区、联合办公空间，甚至在简单的老厂房改造空间里，到处是一片生机勃勃，这就是科创中心最基本的支撑。

三、对科创中心建设的规划土地新政的解读
5月26日，上海市政府《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》提出上海建立科创中心的总体要求，从金融环境、人才体制等方面给予支撑。

7月13曰，上海市政府办公厅出台《上海市加快推进具有全球影响力科技创新中心建设的规划土地政策实施办法（试行)>,该 政策是为配合全力打造科创中心而出台的土地新政，明显 比《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行)> 政策力度大、操作性强。

文件在适用范围上的界定相对清晰。

土地范围方面：一是所有张江园区的土地，包括目前位于张江镇的主园区和其他22个分园，简称"1区22园"，总面积达531平 方公里。

二是其他符合规划的保留工业用地，即去年3月 市府政策中提到的"规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地"，总面积达195平方公里，但这些土地的主体都是国有企业。

企业主体方面：本办法所指园区平台，为承担市级、区县级各类园区建设，运营管理的平台型公司。

尽管政策的界定相对清晰，但是其他符合规划的保留工业用地依然模糊，且在主体方面将民营企业排除在外, 政策的试行意味更足。

出让方式有所转变，定价机制更为灵活。

可以不通过招拍挂获取土地。

文件中提出:新增工业用地标准厂房类、研发总部通用类用地出让给园区平台的，可以按照工业用 ±也产业项目类和研发总部产业项目类供地方式供应。

土地 价格比基准地价还可以便宜70%,土地成本将大幅降低,但未来上海新增工业用地并不多，收益面不会大。

园区可转让分割面积有较大的调整。

文中规定：园区 平台持有的工业用地标准厂房类、研发总部通用类物业不超过50%的部分，在明确土地利用绩效和退出机制等全生命周期管理要求的基础上，可以转让给高新技术企业、"四新"企业、生产性服务企业等。

去年3月的文件中规定不能分割转让的，研发总部类可转让30%,新政在此基础上有了较大的调整，且没有规定最小的分割面积，对 拥有存量工业用地的国有企业是极大的利好。

另外，新政还规定了配套设施比例由7%提高至15%并可以通过补缴地价款提高容积率等具体的内容。

四' 工业用地助推科创中心建设政策需进一步 突破
从新政的影响来看，一是将有利于加快部分存量用地的盘活。

在各种利好政策下.有存量土地的国有单位将加快盘活改造的步伐。

二是园区平台和开发企业收益增加。

政府希望政策能够推动入园企业提高创新能力，打造科创中心，如果优惠政策能够让渡给入园企业，势必有助于扶持企业研发和创新。

三是民企在工业项目上压力更大。

上 海一直以来都处于国企大、民企小的状态，在新政下符合条件的国有企业无疑迎来重大利好，对民营项目的招商来说则是雪上加霜，对民企的资金考验也更加严峻，新政将进一步促进国企和民企的分化。

为进一步发挥土地政策在科创中心建设中的保障作用，政策仍需做到以下几个方面：第一，明确并扩大土地范围。

在上海新增工业用地有限的情况下，要充分发挥存量工业用地对上海产业发展的积极作用，充分盘活存量工业用地以支撑上海建设科创中心。

文件中仅提到其他符合规划的保留工业用地，其具体范围仍需进一步说明。

从目 前的情况看，一些符合条件的零散工业用地正在迅速成为创业者聚集的天地，是能够孕育创新力量的所在地，在政策中应该给予鼓励和支持。

第二，进一步放开分割销售。

去年3月的政策不可落地，原因之一就是可销售的比例太小.企业补缴地价后，还要持有大量的物业，在资金上根本玩不转，政策也就没有实质性的意义了，也难以发挥企业搭建创新平台的功能。

第三，扩大适用主体。

特别是民营企业，_些有规模、有影响力的产业地产开发商，如华 夏幸福基业、亿达、联东等传统老牌企业，将会对上海的产业发展和创新带来新的动力。

近两年来，上海市出台的工业用地政策比较多，但落±也性仍需进_步提升，只有实施更有针对性、实质性的保障性措施，才能助推上海成功打造科创中心。

曰
(作者单位：上海电气[集团]总公司战略规划部）
42 October 2015。