上海市“四个中心”建设下的社会管理路径研究

上 海 市 在 十二 五 规 划 中 明确 指 出 ， 快 推 进 “ 个 率 管理 ， 加 四 公共 安全管 理等 ， 却存在 一定程 度 的缺位 。 先 ” 、加 快 国 际经 济 、金融 、贸易 、航 运 “ 四个 中心 ”和社 （ ） 层 社 区建 设不 协 调 二 基 会 主 义 现代 化 国际 大都 市建 设 。这 令上海 更 早 更多地 面 临着 作为 “ 四个 中心 ”建 设 的 后方 基 地 ， 类 人 才所 在 的上 各
一 一
二 、上 海 市 社 会 管 理 现 状 分 析
Ｍ０ＤＥ ＲＮ ＢＵＳＩ Ｓ 现代商业 １ ９ ＮＥ Ｓ ５
Ｐ ｂｉ Ａ ｍｉｉ ｒ ｔ ｎｌ ｕ ｌ ｄ ｎｓ ａｉ 公共管理 ｃ ｔ ｏ
业 ， 府 应 该 为 其 提 供 良好 的 制 度 环 境 ， 力 支 持 其 行 业 协 会 政 大 （ ） 会 不 稳 定 因素 尚存 五 社 上海 市 作为 一个 特大 型 城市 ， 广度 上讲 ， 从 利益 主体 多元 的成 长与独 立 发展 ， 进而 推动行 业协 会的 反哺功 能 。 （ ） 强 人 口综 合 服 务 和 管 理 四 加 化， 从深 度上 讲新 老矛 盾交 织 ， 因而也就 难 以避免 一 些社 会不
公共管理 ｆ ｕ ｌ ｄ ｎｓｒｔ ｎ ｂｉ Ａ ｍｉ ｔ ｉ Ｐ ｃ ｉ ａｏ
上海 市 “ 四个 中 ’建设 下的社会 管理路径研 究 心’
郭 丽 丽 上 海 大 学 上 海 ２ ０ ４ Ｏ４４
摘要 ： 随着上 海市十五规 划 的出台 ， 一 步强调 了上 海市 “ 进 四个 中心 ”建 设 的重要 性 。但是 当前上 海市社会 管理 水
各 种 社 会 问题 和 挑 战 ， 加 强和 创 新社 会 管 理 、促 进 政府 职 海 市 基 层 社 区 ， 建 设 中 与 实 际 需 求 出现 一 定 程 度 的 不 协 使 在 能转变 ， 以营 造 良好 的发展 环境 ， 成为 都市 建设 的必 要选 择 。 调 。首 先 ， 定位 方 面 ： 将社 区定位 在街 道 层 面上 ， 动大 社 区 推
三 在 “ 四个 中心 ”建 设 中创 新 社会 管理
努 力 做 好社 会 管理 的 转型 与 创新 ， 效 服务 于 “ 有 四个 中心 ”
平难 以满足 “ 个 中心”建 设对社会环境 的需求 ， 四 因而 有 必 要 在 转 变政 府 职 能 的 前 提 下 ， 通过 对 上 海 市 社 会 管理 现
状的 分析 ， 强对上 海市社会 管理的研 究 ， 加 并进 一 步提 出相应 的对 策建议 。 关 键 词 ：“ 个 中 心 ”建 设 ； 府 职 能 转 变 ； 会 管 理 四 政 杠
一
由此 带 来社 区 中的政 府 社会 管 理不 正 规 ， 区 自治 不充 分 的 社 社 会 管理 是 一个 内涵 丰富 的概 念 ， 根据 主 体 的不 同 ， 体 问题 。其 次 ， 区结 构方 面 ： 随着社 区居 民需求 的多样 化 和 大 社 伴 可 以分 为 两类 ： 是 以政 府 为行 动主 体对 社 会进 行 的管理 ， 一 通 基 层 社 会组 织 的分 化 ， 居 委会 逐渐 向居 民 自治 组 织转 变 的 在 常 表 现 为政 府 一 元 性 的管 理 主导 体 制 ， 是 以社 会 力量 为 主 同时 ， 委 会 、群 众 文体 团 队 、志愿 者 组 织等 大 量参 与 社 区 二 业 体对 社 会进 行 的管 理 ， 常 表 现为本 源性 的 自治 性管 理 ， 通 即各 治 理 活动 ， 而在社 区管 理层 面上 却缺 乏 一个 新 型 的基层 治理 类 非政 府组 织 ， 志愿 组织 等第 三 部 门基于 自治 性需 求 ， 自主 、 结构 ， 在一 定程 度上也 阻碍 了社 区 自治 功能 的发挥 。 自发管 理 社 会 事务 。在 我 国 的整 体社 会管 理 格局 中 ， 然 是 （ ） 会组 织 发 育 缓 慢 仍 三 社 政 府 社 会 管 理 占主 导地 位 ， 因此 ， 这 里 我 们 所 说 的 社 会 管 在 任 何 先进 的 国 际性 大都 市 ， 市 民社 会力 量 都 是 不容 忽 其 理 ， 角 色定 位来 源 于政 府职 能 中的 社会 管理 职 能 ， 是在 加 视 的 ， 其 但 不少 国 家人 口与 社 会组 织数 的 比例 为 Ｉ ０ Ｉ 当然 也有 ４ ：， 强 和创 新 社 会 管理 职 能 过 程 中 ， 该 有 效推 动 社 会 管理 走 向 ２ ０ 应 ０ 人拥 有 １ 个社 会 组织 的 国家 ， 即使 按 照这个 比例 ， 作为有 两 政 府 行政 与社 会 自治互 动管 理 。 千万 人 口的 国 际大都 市 上海 ， 当有 １ 万个 社 会组 织 。可 实 应 ０ 际 只有 ８ ０ 多 个社 会组 织 。［］ 会组 织 数量 少 的 同时 ， ００ ３社 由于
社 会 管理 概 述
管 理 ， 现 既 有 政 府 职 能 又 具 备 民 间 自治 功 能 的 尴 尬 境 地 ，２ 出 ［】
社会 组 织 自主 、独 立 发 上海 市作 为 各 项 改 革 措 施 的前 沿 阵地 ， 探 索 建 设 现 代 受 现有 社 会 管理 理 念与 方 式 的影 响 ， 在 难 中介 ”作 用 。 国 际大 都 市 的进 程 中 ， 力健 全 党 委领 导 、政府 负责 、社 会 育 的进 程 缓慢 ， 以在社 会 管 理过 程 中发挥 “ 着 尤 其 是 面对 “ 四个 中心 ”建 设 ， 社会 组 织规 模小 ， 实力 弱 ， 效 协 同 、公众 参 与 的 社 会管 理 格 局 ，“ 级 政 府 、三 级 管理 、 两 率 低 ， 动领 域窄 ， 以满 足 现 代 发 展 实 体对 非 营 利 、 非政 活 难 四级 网 络 ” 的城 市 管理 体 制 初 步形 成 ， 由于政 府 职 能转 换 但 府 、志愿性 等社 会组 织的高 速增 长的需 求 。 不 到 位 ， 济 、社 会新 情 况不 断 出现 ， 得社 会 管理 方面 仍然 经 使 （ ） 口综 合 服 务 与 管理 挑 战 多 四 人 存 有一 定 问题 。 随着 上海 经 济 、金融 ， 贸易 、航运 业 的繁 荣推 进 ， 由行 业 （ ） 会 管 理 体 制 改 革 滞 后 一 社 人 才 带 来 的新 社 会 阶层 不断 出现 ， 中等 收入 群 体为 主 体 的 以 目前 上 海 市 正 处 于 战 略转 型 期 的 关 键 节点 ， 需政 府 通 急 新 社 会 阶层 将 不 断壮 大 ， 新行 业 、新 职 业 、新 业 态将 迅 速 发 过 职 能转 换 以达 到体 制 与发展 的配套 结合 。但是 现有 的社 会 白领 、 自由职业者 等 非体力 劳 动者 比例 会大 幅增加 ， 相伴 管 理 体 制仍 然 具 有 传统 建 构 特 点 ， 政 主 导性 特 征 仍 然 占有 展 ， 行 产 生 的 问题 也 不 断增 多 。首 先 ， 户籍 常 住人 口持 续快 速增 非 优势 ， 方面 ， 一 社会 管 理 组 织结 构 不够 完 善 ， 乏一 个 专 门 的 缺 长 ， ０ ０ 外地 来 沪 人 员 ９ ０ 万 人 ， 常 住 人 口 的 ４ ％ ， 】 ２ １年 ０多 占 ０ ［上 ４ 统 筹 管理 机 构 ， 易 导致 多 头 管理 ； 一 方面 ， 会 自治力 量 极 另 社 海 还居 住 着 ３ 多 万 外籍 人 员和 港 澳 台 同胞 ， 何 进行 针对 性 ０ 如 尚未 归入 社 会 管理 体制 ， 目前 上海 市 尚未 给 出规 范 的公 众 积 的服务 成 为协调 城市 人 口管理 优先 考 虑的 问题 ； 次 ， 中等 其 以 极参 与 机制 ， 没有 形成 成套 的规章 制度 。 【】 １上述 两 个方 面进 收 入群 体 为主 的社会 阶层 ， 尤其 是 外地 来沪 人员 ， 各种 客观 受 步 深 化 了政 府对 社 会 管 理 职 能定 位 的误 区 ， 是 难 以消 除 一 在 部 分 官 员 的官 本 位 思想 ， 为 自 己是 社 会 管理 的管 理者 而 非 条 件 限 制 ， 房 价 、 医疗 、子 女 就学 等 问题 上 显 现 出力 不从 认 心， 从社 会 管理 角度上 考虑 则 为政府 政 策指 导不 到位 ， 民利 公 服 务者 ； 是部 分政 府 部 门职 能定位 不 清 晰 ， 二 行政 行为 中存 在 益 表达 机 制 不通 畅 ， 会力 量 发挥 不 足 ； 后 ， 社 最 针对 基 层 领域 定 的越 位 和 缺位 现象 。 如 以建 设 国 际金 融 中心 为 例 ， 府 政 活跃 的农 民工等特 殊群 体 ， 缺乏一 个系 统的 规管机 制 ， ０ ０ 以２ １ 应该 以营造 环境 为 重点 ， 提高 金 融 中心 的国 际影 响力 ， 而不 应 年 数据 为 例 ， 上海 共 有 ５ ０ ０ 万来 沪 农 民工 ， 介于 之前 尚未 出 台 过分 运 用行 政 权力 来干 预 具体 的股 票 、债 券 、外汇 、货 币 、 明确 的制度 对这 一特 殊群 体 的利 益及 各项应 获得 的基本 服务 期货 、黄金 和 产权 等业 务 的正 常市 场运 转 ， 成 越位 ， 造 相应 地 与福 利进 行有 效界 定 ， 着实 给城 市管理 带来 一定 的挑 战。 许 多 本应 该 由政府 进 行 管 理 的重 点 领 域和 环 节 ， 卫生 食 品 如
稳 定 因素 的存在 。一 方面 ， 现 在各 种力量 的不均 衡发展 ， 表 在
政 府在 行 政 过 程 中 ， 应将 人 口管理 作 为 社 会 管理 的基 础 进 将 “ 四个 中心 ” 的建 设 过程 中 ， 上海 市 的 产业 链 分布 从 国 际分 性 工 作 ， 行 长 期 的 跟踪 修 正 。 第一 ， 保 障 和改 善 民生 作 着 工的最 高 端纵贯 最 低端 ， 加之地 区 间差距 ， 工作 身份 差距 等造 为提 高 人 口综合 服 务 的 出发 点和 加 强社 会 管理 的 落 脚点 ， 成 了经济社 会 发展 的不 均衡 性 ， 必带 来一 定 的不稳 定 因素 ； 力 解 决 就 业 、 社 保 、 医保 、教 育 、 住 房 等 市 民最 关 心 、 最 直 势 第 推 ｌ 另一 方面 ， 城市 经济 社会 发展 水平 及教育 程度 的提 升 ， 带动 了 接 、最 现 实的 问题 ； 二 ， 动人 Ｅ管 理从 以户 籍人 口为对 象 市 民的维 权意 识 的强化 ， 对传 统 的社会 管理提 出更高 要求 ， 如 向 以实有 人 口为对象 转变 ， 实施 居住 证制 度 ， “ 在 四个 中心” 旧区拆 迁改 造 ， 圾处理 场选 址 等公 共基建 项 目中， 府工 作 建设 过 程 中 ， 有 具有 稳 定职 业 和 稳定 住 所 的来 沪人 员都可 垃 政 所 稍 不周 密 ， 服务 稍 不到位 ， 就可 能 引发社 会矛盾 ； 此外 ， 各项 社 以申办居 住证 ， 享受 就业 等公 共服务 ， 且通 过采 集全 市实有 并 人 口和实 有 房屋 的信 息 ， 立 人 口信 息 系统 ，５保 证 全 市人 建 ［］ 会保 障 制度 的缺位 也是导 致社会 不稳 定的重 要 因素 。 口管 理 的 实效 性 ； 三 ， 善 处理 农 民工 问题 ， 快通 过 立法 第 妥 尽