创新社会管理方式的基本思路

[收稿日期]2010-09-10[作者简介]叶庆丰(1955-)，男，广西来宾人，中共中央党校科学社会主义教研部副主任、教授、博士研究生导师。

创新社会管理方式的基本思路叶庆丰(中共中央党校科学社会主义教研部，北京海淀100091)[摘要]改革社会管理体制，创新社会管理方式，需要更新社会管理理念，坚持以人为本、服务为先，着眼于促进社会的公平正义，尊重和保障人民群众的合法权益；转变政府管理职能，整合社会管理资源，变防范、控制型管理为引导、服务型管理；完善社会管理手段，改进打防管控机制，强化对流动人口和特殊人群的管理，推进管理手段由单一、僵化向灵活、多样的转变。

[关键词]社会管理；社会管理方式；政府职能；社会稳定[中图分类号]C931.2/912.3(2)[文献标识码]A [文章编号]1007-5801（2011）03-0054－04第15卷第3期2011年6月中共中央党校学报Journal of the Party School of the Central Committee of the C．P．C．Vol．15，No．3Jun.，2011社会管理是政府机构和社会组织运用法律、法规、政策等国家政治工具，直接或间接地对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域，以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。

社会管理方式主要指政府机构或社会组织协调社会关系、规范社会行为、维护社会秩序、实现社会管理目标所采取的一系列方法、途径和手段。

一当前，我国的发展进入改革攻坚、社会转型的关键时期。

转变社会管理方式，推进社会管理创新，促进社会和谐稳定，成为全党、全国的一件大事。

第一，原有的社会管理方式不适应经济社会发展的新要求。

新中国成立以后，在很长一段时间里实行高度集中的一元化社会管理格局。

党和政府几乎成为社会管理主体的代名词。

国家成为无所不管、无所不包的“全能国家”。

社会组织、特别是非政府组织的活动受到限制，社会成员缺乏应有的自主性。

这种管理方式依靠严密的社会控制维持社会秩序，实现社会稳定，却窒息了社会创造活力，牺牲了个体的自由和权利。

改革开放之后，传统的社会管理方式受到冲击。

进入新世纪以来，党和政府围绕社会管理问题，出台一系列法律、法规、政策。

各个地方结合实际，探索新型社会管理方式，也取得一定成效。

由于社会结构的深刻变动和社会需求的巨大变化，现行的社会管理方式仍然不能适应经济社会快速发展的需要，仍然存在着许多深层次的矛盾和问题，必须下大力气加以解决。

第二，经济发展方式的转变客观上要求社会管理方式的转变。

根据我国改革发展面临的新形势，党的十七大明确提出加快转变经济发展方式的战略任务，强调我国的经济增长要由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；由主要依靠第二产业带动，向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；由主要依靠增加物质资源消耗，向依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变[1]。

加快经济发展方式转变，无疑是我国经济领域的深刻变革。

然而，从我国现代化建设“四位一体”总体布局的高度看，转变发展方式不能局限在经济领域，应该而且能够延伸到社会领域。

因此，与经济发展方式的转变相适应，社会管理方式的转变将不可避免。

第三，解决多发的社会矛盾，迫切需要创新社会管理方式。

我国正处在经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期。

社会矛盾的数量之多、范围之广、程度之深、影响之大，超过以往任何一个时期。

一方面，历史遗留问题引发的社会矛盾有逐步放大的趋势；另一方面，土地征用、房屋拆迁、企业改制、经济纠纷、环境污染等问题引发的新的社会矛盾不断增多。

加上国际国内各种复杂因素交织在一起，维护社会稳定的工作面临严峻的挑战。

处理和解决新的社会矛盾,需要有新的思路和新的办法。

否则，不满情绪就会在社会上积累、蔓延。

近年来，我国群体性事件频繁发生，群众上访数量居高不下，在很大程度上与社会建设滞后有关，与社会管理方式落后密不可分。

因此，创新社会管理方式刻不容缓。

二我国现行社会管理方式存在的主要问题，可以概括为“五重五轻”：第一，在管理主体上，重政府、轻社会。

在社会管理中，政府处于主导地位。

这是民族国家时代的通例。

但是，在我国现阶段，政府不仅主导着社会管理，还替代了社会自身的管理。

一方面，表现为过多的重视政府管理、轻视社会自主管理；另一方面，表现为各类社会组织过度“行政化”而缺乏自主性。

新兴社会组织的发展壮大受到限制，发挥作用的空间极其有限。

事实证明，在现代社会，社会事务纷繁复杂，社会问题各式各样，社会需求千差万别，需要多元化的治理主体，政府不可能包打天下。

没有多元化主体的参与，社会管理难以有效运行，更无法解决诸多的社会问题。

党的十六届四中全会明确提出，要建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局[2]。

然而，在很多地方，政府仍然试图包揽所有的社会管理事务，导致政府不堪重负，社会管理领域出现空白。

不仅如此，随着互联网等信息技术的发展，民众参与的热情有所提高，参与的渠道有所拓宽。

但是，就总体而言，民众仍然缺乏有效参与社会管理的平台；公共信息披露不及时、不充分；公民意识有待增强，公民的参与能力有待提高。

第二，在管理支点上，重管制、轻服务。

毫无疑问，社会管理要实现良好秩序，既可以通过政府的强力管制，也可以通过社会成员的自觉维护。

在我国，由于旧的思维方式和工作方法，政府管理社会，更多地强调管制，而忽视公共服务这一核心职能。

对此，中央提出建设“服务型政府”的目标，要求各级政府把公共服务放在更加重要的位置，加强公共服务部门的建设，扩大公共服务的覆盖范围，改进公共服务方式，创新公共服务体制。

把管理与服务有机地结合起来，在服务中实施管理，在管理中体现服务，实现由防范、控制型管理向疏导、服务型管理的转变。

第三，在管理组织上，重机构、轻整合。

在各级党委、政府主导下，我国设有数以几十计的社会管理机构，几乎是每个重大任务都要设立相应的领导班子和工作班子。

这些机构由相关部门人员组成，其设定的专项工作对资源的整合具一定作用。

在多数情况下，它们很难形成合力，很多工作还是凭借主管部门“独家跳舞”。

与多元化、扁平化、网络化的社会难以全面对接。

更为严重的是，不利于各种管理资源的优化整合。

实践证明，只有通过资源整合，全力搭建政府部门与社会各界共同参与的“大舞台”，社会管理才能实现“大家唱”，形成齐抓共管的局面。

第四，在管理方法上，重专项、轻常态。

长期以来，我们采取搞运动的方式和组织战役、专项等形式整合资源，解决突出问题，而不是依靠法治和体制建设、机制建设来解决问题。

这样做，具有短时作用，却严重地影响常态管理和机构的正常运转。

久而久之，它成为“头痛医头、脚痛医脚”的工作习惯。

常态化管理的基本要求是，严格按照法律程序办事，主要通过协调和疏导来解决问题。

但是，近年来，一些地方或者为了完成某个专项任务，不惜动用警力；或者为了掩盖问题，使用各种手段限制行为人。

这些做法激化社会矛盾，使某些群体性事件演化为冲突。

第五，在管理过程上，重要求、轻投入。

以往，为了完成某项管理目标，我们层层定指标、限时间。

随着社会稳定成为各级党政领导的第一责任，维护社会稳定的管理要求越来越高。

而一些指标超越阶段，追求完美；一些指标脱离实际，缺乏基本保障，导致基层组织不惜突破法律、政策底线，甚至弄虚作假。

并且，一些地方政府不重视社会建设和社会管理的投入，客观上影响社会管理目标的实现。

究其认识根源，就在于把维护稳定理解为现状不变，试图通过抑制来维持现存秩序，追求静态稳定。

事实上，在市场经济和民主政治的条件下，稳定应该是动态稳定，是根据人民群众的意愿和现实发展的需要，不断地打破现状，用新的平衡代替旧的平衡，即把稳定理解为过程中的平衡，通过持续不断的调整来维持新的平衡。

要实现动态稳定，要求各级政府具有心理承受能力，不断适应环境变化，学会运用经济、法律、行政、协商等手段来预防和化解各类矛盾。

三创新社会管理方式的基本思路，主要是更新社会管理理念，坚持以人为本、服务为先，着眼于促进公平正义，尊重和保障人民群众的合法权益；转变政府管理职能，整合社会管理资源，变防范、控制型管理为引导、服务型管理；完善社会管理手段，改进打防管控机制，强化对流动人口和特殊人群的管理，推进管理手段由单一、僵化向灵活、多样的转变，提高新形势下的社会管理水平。

(一)更新社会管理理念社会管理行为源于社会管理理念。

创新社会管理方式，一个前提是转变社会管理理念。

首先，树立“以人为本”理念。

实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益，是党和国家一切工作的出发点和落脚点。

切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，是我们党提出科学发展观的根本目的。

其次，树立“服务”理念。

社会管理主要不在于管制，而在于服务。

需要拓宽社会管理的内涵和外延，改变以往那种“管”与“被管”二元对立的思维定式，解决管控思想严重、服务意识淡薄的问题，实现在服务中管理、在管理中服务，寓管理于服务之中。

第三，树立群众观点。

坚持走群众路线，发动群众、依靠群众，完善社会治安群防群治机制，发展壮大群防群治队伍，保护好、发挥好人民群众参与社会治安综合治理的积极性，把矛盾纠纷化解在基层，把隐患消除在萌芽状态。

第四，树立“预防为先”思想。

对于某些群体性事件，必须加强源头管理，积极预防、及时监控、消除隐患，最大限度地激发社会活力，最大限度地增加和谐稳定因素，最大限度地减少不和谐不稳定因素。

第五，树立“法治”观念。

当代社会管理的科学性要求，以法治理念为指导,以法律体系、法治程序为支撑，促进社会管理产生最佳的政治效益、经济效益和社会效益。

为此，在干部群众中广泛开展增强法治意识的教育，有助于社会管理进入法治化轨道。

(二)转变政府管理职能早在改革开放初期，邓小平就指出：现在我们的政府机关，管了很多不该管、管不好、管不了的事。

这些事，只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位让他们自行处理，本来可以很好办。

但是，统统拿到政府机关来，就很难办。

谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情[3]。

这种情况，至今依然存在。

我国社会管理中出现的诸多问题，滥用权力、权钱交易等腐败现象，或多或少都与政府在社会管理方面的越位、缺位、错位有关。

因此，科学地定位政府的社会管理职能，就成为创新社会管理方式的关键。

在市场经济条件下，转变政府的社会管理职能，必须由社会组织自主管理政府“不该管、管不了、管不好”的事情，把重视、保障和改善民生当作政府从事社会管理、强化公共服务的基本职能，形成政府与社会的协作和良性互动。

具体说来，一是制定社会管理方面的政策和法规，依法管理社会组织和社会事务；二是调节收入分配，完善社会保障，防止社会两极分化；三是整合社会管理资源，形成政府各个部门齐抓共管，政府、社会、民众共同参与的社会管理格局；四是应对公共危机，维护社会公正与社会稳定；五是加大公共财政投入力度，运用更多的财力和物力等公共资源进行社会建设和社会管理。