我国城乡一体化的户籍制度改革问题研究

我国城乡一体化的户籍制度改革问题研究我国现行的户籍制度是在高度集中的计划经济体制下产生的，他的基本特点在于其户口的不可迁移性。

随着我国社会主义市场经济的建立和完善，这种户籍制度在实践中已经暴露出很多问题。

文章从分析我国现行户籍制度产生的原因、存在的问题入手，提出我国户籍制度改革的长期目标和短期目标，这样通过采取积极推进、循序渐进的“点、片、面”的改革方案，最终建立适应社会主义市场经济要求的城乡一体化的新型户籍制度。

关键词：户籍制度不可迁移性二元和三元户籍制度“点、片、面”的改革方案现代政治的基本原则是平等，法律不可歧视任何人，全体国民享有平等的权利。

但是，我国现有户籍制度却完全违背这一原则，它的本质是不平等，对不同的人规定了不同的身份，他们将享有完全不同的权利和福利。

这样的制度是不具有任何道德和政治上的正当性的。

因此，我们应加快改革现行的户籍制度，从而推动我国和谐社会的建立和公平正义的实现。

现行户籍制度产生的原因新中国成立初期（1949—1957年）工业化、城市化进程较快，城乡关系是开放的，城乡之间的迁移还是比较自由的，呈现出城乡对流的状态（苟颖萍、曹海滑、朱晶松，2010），但由于生产力的发展水平以及社会、政治管理的需要，我国仍实行户籍制度。

起初户籍制度的功能很简单，户口由公安部门或基层政权组织实施管理，以行政区域为单位，登记造册，发放证件。

这时的户口与居住地相联系，证明某人某户居住在哪个行政区划。

在当时，对户口迁移的限制并不多，不是户口迁移决定人口流动，而是人口流动决定户口迁移。

因此，在1954年我国《宪法》中曾明文规定：“中华人民共和国公民有居住迁徙的自由”，即居住迁徙是每一个公民的基本权利。

随后，我国的政治经济情况发生了变化，为了改变旧中国的落后面貌，为了尽快建立我国的工业体系和国民经济体系，我们历史地选择了计划经济制度，选择了优先发展重工业的道路。

从1957年至1977年间，我国非农资本生成的技术选择趋向资本密集型（即重工业为“重”），这种技术选择降低了劳动力转移的资本弹性，加上发展早期农业劳动力剩余的因素，使愿意向非农业转入的人数大大超过非农业领域所能吸收的人数。

在这种情况下，维持系统均衡的办法是构筑择业壁垒。

于是，1958年第一届全国人大常务委员会通过并颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，在此基础上，我们建立了与计划经济体制相适应的现行户籍制度。

该户籍制度在实践中有一个基本特点，即户口的不可迁移性，也就是城乡二元户籍制度，它把城市和农村人口截然划分成两个社会群体，除个别情况外，两者之间几乎不可能合法的互换角色。

那么，为什么这种户籍制度会出现不可迁徙性的特点，主要来自以下几方面的原因：第一，因城乡差别的存在而防止人口大量流入城市的需要。

控制城市人口机械增长，是我国现行户籍制度的一项重要的社会控制功能。

虽然，城市化是世界性的趋势，但由于我国经济发展水平不很高，农村人口基数大，城市化速度过快是国力难以承受的。

由于存在着巨大的差别，人民群众在居住地的迁移上存在着一种自发流向，普遍存在着从农村流向城市的愿望，如不加以控制，必然会导致城镇人口机械增长过快，出现“城市过度综合症”。

第二，社会治安管理的需要。

维护社会治安，是现行户籍制度的一项社会控制功能。

公安机关通过户籍管理，对成年公民进行分层管理，加强对青少年的教育，配合乡镇、街道和居委会，对社会进行综合治理，积极消除社会上各种不安定因素。

户籍制度管理部门还在许多刑事案件的侦破过程中发挥了重要的功能。

第三，传统计划经济体制的要求。

在传统计划经济体制下，我国社会主义经济是短缺经济，为了解决经济短缺问题，我们不得不采取配给制，如粮食、副食品、燃料供给制度等等，来保证人民的基本生活需要和实现市场稳定。

而这些都需要由户籍管理部门提供一个相对稳定的户口资料，以配合计划经济体制下行政部门管理的需要。

现行户籍制度存在的主要问题我国现行户籍制度已实施50余年，它对于我国人民民主专政国家的建立和巩固，对于我国社会主义建设，对于人民的安居乐业，发挥了重要作用。

但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，我国现行户籍已经暴露出其严重的不适应性，主要表现在：（一）剥夺了“公民有居住迁移的自由”这一公民基本权利迁移自由，居住自由及择业自由，是当今绝大多数国家公民具有的几项互相联系的基本权利，许多国家明文规定在国家的根本法中。

即使在我国1954年的《宪法》中也提出了“中华人民共和国公民有居住迁移的自由”这一公民的基本权利。

俗话说：“水死质腐，心灰生机丧”，社会成员不能自由流动的社会是一个没有生机和灵气的社会。

只有解开束缚人们身心的户籍制度绳索，还迁移自由应有的地位，才能激发劳动者的生产热情，才能充分调动人们的生产积极性，才能够恢复社会的生机和活力，才能真正建立起充满生机和活力的社会主义新体制。

（二）制约了我国城市化的发展和消费水平的提高由于现行户籍制度严格限制非农业户口的增长，使得在工业化迅速发展的同时，劳动力配置结构不合理，人口城市化进展缓慢，著名发展经济学家钱纳里曾对1950—1970年101个国家的有关数据进行回归分析，证明在一定的人均国民生产总值（GNP）发展水平要有一定的生产结构、劳动力结构和城市化水平相适应（霍利斯•钱纳里、莫伊思•赛尔昆，1988）。

我国在这些方面均有较大的偏差，仅就城市化水平这一项，在人均GDP为3000美元时，全球城市化率是55%，最近，来自社科院城市发展与环境研究所的《中国城市发展报告（2010）》指出：我国目前人均GDP为3800美元，而公布的46.59％的城镇化率只是统计上不完全的城镇化率，假如考虑到三方面因素，即农民工在城镇常住人口方面统计的精确性，能否享受城镇居民同等待遇以及“城中村”现象等，中国城镇化率至少降低10个百分点左右。

可见，因为受中国城乡分割以及户口制度的约束，我国城市化尚是一种“伪城市化”，真实城市化水平偏低，由于农村人口的收入水平和生活方式不同于城市人口，导致工业和农业之间，无论是在生产水平还是在生产方式上都有很大不同，两者很难形成良性循环。

于是，一头是农村劳动力过剩，一头是城市工业品过剩，这些都是从整体上束缚了我国消费水平的提高和消费结构的升级，从而制约了经济的进一步发展。

（三）强化了中国的二元社会结构现行的户籍制度硬性地把城市和农村严格地分裂开来，造成了城乡分割，强化了中国的二元结构，城市几乎集中和垄断了全部工商业，而占人口多数的农民却被限制在有限的耕地上“找饭吃”；城市聚集了几乎所有的先进手段，而农村却基本保持着以手工和畜力为主的落后劳动方式；城市以外延扩大再生产的方式粗放发展，而农村却长期处于停滞状况。

因此，城市人在经济上具有明显的优越性。

不仅如此，户籍制度本来是一种按住户登记的人口管理制度，但我国的户籍制度被附加了过多的权利，演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。

据国务院发展研究中心课题组调查，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面，其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等（牛雄，2009）。

而这些制度带有明显的不公正性，即它们所赋予的权利和福利待遇只有城市人口才能享受，而与广大农村人口基本无缘。

于是，户籍制度在这些分支制度的支持下把社会分成完全不同的两个社会群体，形成了所谓的“城里人”和“乡下人”的身份区别。

这种二元社会结构对农民的利益构成了极大的伤害，城市人口不仅在物质上而且在精神上都明显优越于农村人口。

农民只能用羡慕眼光打量“城里人”，而抱怨自己的父母把自己生在了农村。

我国城乡一体化的户籍制度改革的路径选择通过前面的分析，我们可以看出，我国现行的户籍制度存在诸多弊端，按照现代政治的基本原则，现行户籍制度就是不好的；按照宪法，现行户籍制度是违宪的。

因此，我们必须对现行户籍制度进行改革，从长期看，我国户籍制度改革的最终目标是：建立城乡一体化的户籍制度。

在新型的户籍制度中将取消“农业户口”和“非农业户口”界限，户籍制度将不再成为未来农民进入城镇定居和人口、劳动力合理流动以及迁移的障碍，不再具有等级身份的功能，劳动力作为商品，根据价值规律、供求规律和竞争规律的要求，按照国家的宏观调控政策，在城乡之间自由流动，使每个公民都拥有迁徙自由、居住自由、择业自由这一公民基本权利。

但这是一个相对长的社会经济发展过程，不能急于求成，否则欲速则不达。

因此，户籍制度改革要大处着眼、小处着手。

户籍制度的短期选择是：逐步解决我国城市化运动实践中暴露出来的问题，总结经验，为旧体制向新体制的顺利过渡准备好条件，扎扎实实的作一些工作。

为此，短期我们的任务是：第一，从与现行户籍制度相关联的配套制度改革入手。

首先是劳动就业制度的改革和完善，逐步实行具有弹性的适度就业政策;其次是城市住宅分配制度的改革和完善，实现住宅的完全商品化；第三是社会福利制度的改革和完善，建立惠及城乡的社会保险和社会保障体系等等。

当这些制度得以建立和完善时，当它们不再具有歧视性和排他性时，现行的户籍制度就失去了存在的条件和基础。

到那时，新的户籍管理制度的建立就是顺理成章的事了。

第二，为了实现新旧体制的顺利转换，在过渡时期内，可以用“农业人口—城市常住人口—非农业人口”的三元户籍制度的过渡模式代替现行的“农业人口—非农业人口”的二元户籍制度。

这种三元户籍制度的特点在于，允许农民进城打工经商，经过一定时期，如果在城市有合法固定的住所和合法稳定的生活来源后，农业人口可以转化为城市常住人口，并纳入城市的管理系列，但不享有非农业人口在城市享有的待遇。

然后，在经过一定的时间，具备一定的条件之后，城市常住人口可以转化为非农业人口，享受同等的待遇。

这样，国家可以实现对流动人口的有序管理，并且根据我国城市化运动的发展进程，有计划的使农村剩余劳动力转移到城市，变农民为市民，从而避免二次世界大战后独立的一些发展中国家出现的“城市过度综合症”，进而促进我国城市化运动的科学有序发展。

第三，关于城乡一体化的户籍制度改革的路径及时间选择方面，我们认为在我国二元经济结构远未消除、全国各地条件差异较大的条件下，我们不能采取一哄而上、急躁冒进的一步到位的改革模式，而应采取适时适度、平稳可控的循序渐进的改革模式。

因此，我们建议采取“点、片、面”的改革方案。

“先点”，即在有条件的同农村有着天然联系的小城镇中首先试行取消现行的户籍制度，建立和社会主义市场经济相适应的劳动力可以自由流动的城乡一体化的新型户籍制度；“再片”，即在小城镇试点的基础上，取得经验，然后再在市场经济发达的大中城市推广；“后面”，即在“点”、“片”取得成功的基础上，“点”、“片”相连，构成一个整体，在全国全面实行城乡一体化的新型户籍制度。