城市新区控规修改和编制的总结与思考——以汕头市东海岸新城新津片区为例

城市新区控规修改和编制的总结与思考

——以汕头市东海岸新城新津片区为例【摘要】

城市新区的发展建设因涉及项目具体落地具有不确定性，带来原有法定控制性详细规划的修改，影响原有规划的严肃性。本文通过对汕头市东海岸新城新津片区历版控规编制与修改的梳理与总结，反思城市新区控规编制与修改的工作重点，探索未来城市新区控规编制的工作模式。

【关键词】城市新区；控规修改

引言

城市新区是城市未来发展的重点区域，是地方政府未来重点建设、项目投放的主要区域，新区的发展具有不确定性，因而新区的法定控制性详细规划经常面临规划调整的需要。控制性详细规划作为《城乡规划法》明确的一种法定详细规划类型，具有公共政策属性，也具有其法律严肃性。如何对城市新区的法定控规进行修改，以及如何更好地编制、减少反复调整，是值得共同探讨的实际问题。笔者经历汕头市东海岸新城新津片区控规的历版编制与修改，希望通过该城市新区控规编制历程的梳理与总结，形成工作经验并反思该类型规划的改进方向，以期作为类似区域控规编制的参考。

一、汕头市东海岸新城新津片区控规编制历程

汕头市东海岸新城新津片区位于汕头市中心城区北岸东部，属于内、外海湾交界处，是汕头由内海湾城市向双海湾城市发展的重要地区，总面积约5.18平方公里。2008年，片区所在的东海岸新城（原名东部经济带）开始启动控制性详细规划编制工作，总面积约24.25平方公里。其中新津片区作为连接现状主城区与未来城市核心区的关键片区，以“汕头海湾门户，东部城市经济带重要组成部

分；集商业、文化、旅游、体育于一体的城市游憩商业区；生态良好、环境优美、配套完善的高品质滨海住区”为功能定位，是整个东海岸新城的启动片区。2009年，汕头市人民政府正式批准新津片区的首个控制性详细规划。规划将新津片区

划分为6个功能组团，其中5个为居住组团，1个为商业组团，片区共容纳约12

万人【1】。

1、2012年局部修改

2012年，为了解决片区内的土地历史遗留问题，原汕头市城乡规划局开始启

动片区内的局部控规修改工作。由于四家历史产权用地以外的其他土地涉及政府

与其他企业合作开发建设，因此控规修改仅在四家历史产业用地范围内开展，总

面积约1.45平方公里。根据四家业主的历史合同，其用地范围内共有可开发建

设建筑面积360.9万平方米。而按照2008版控规，其范围内只有可开发建设建

筑面积231.9万平方米，缺口高达129万平方米。经多轮方案调整与衔接，四家

产权单位用地范围内5.9公顷的医院用地被调整至范围外（同期汕头市启动城市

总体规划修改工作，将同等规模的医院用地落实于新津片区周边500米范围内），将原本块状的公共绿地面积5.2公顷调整为4块社区公园用地共3.4公顷，补充

缺口的可开发建设建筑面积主要为商业与住宅功能，控规修改按照新增的居住人

口补齐教育与生活配套设施用地1公顷。通过此轮局部控规修改，四家历史权属

单位形成新的用地方案，均可按照新版控规重新申请用地、开展建设工作。

2、2013年局部修改

2013年，汕头市政府准备将东海岸新城第一宗居住用地挂牌出让，标志着东

海岸新城进入全面开发建设的时代。与此同时，因开发建设需要、配合政府建设

运营带来的控规修改帷幕也正式拉开。此轮控规修改依然围绕政府近期出让的用

地进行局部调整，总面积约55.2公顷，主要调整内容为提升部分出让地块的容

积率，提高出让地块的用地兼容性，同时按规定要求补充容积率提升带来的生活

配套缺口。考虑到2012年的控规修改取消了新津片区内的综合医院用地，为提

高片区居民就近就医的便捷性，规划预控了一处门诊用地。

3、2014年全片区修改

2013年，东海岸新城升级为华侨经济文化合作试验区（国家级平台）的主要

组成部分，并正式进入全面开放建设后，汕头市委市政府为进一步提高东海岸新

城的整体建设环境，组织开展了东海岸新城城市设计国际竞赛。2014年，根据市

政府的工作要求，原汕头市城乡规划局组织开展东海岸新城控规修改工作，落实

城市设计竞赛优胜方案成果内容，总面积覆盖整个新城24.25平方公里。由于新

津片区基础设施建设正在进行中，城市设计对该片区调整影响较小，因此此轮控

规修改主要落实新的功能定位、衔接落实基础设施调整优化方案、完善配套设施、并推动片区近期土地出让工作。

此次调整首先落实新的片区功能定位，由原有定位调整为“汕头海湾门户，

东海岸新城重要组成部分；生态良好、环境优美、配套完善的高品质滨海住区；

华侨经济合作、跨境金融探索的金融创新区；是华侨经济文化合作试验区东海岸

新城的首期启动区”。在用地布局上，将原控规的商业组团提升为金融创新组团，提高该组团现代服务业用地比例、开发建设总量与兼容性，优化该组团的城市形态。第二，此次修改落实片区道路调整优化方案，结合新时期慢行交通、绿色出

行等全新的交通发展理念优化道路断面设计、落实重要公共交通设施与线路、优

化全片区交通设施布局，目前新津片区的路网已按照本控规方案进行建设。第三，此轮控规修改工作与之前两轮有所差异，是基于全片区修改、而非局部调整，在

已调整过的两个内部片区不作修改的基础上，可以弥补先前局部控规调整带来的

问题。因此，借助全片区修改的机会，补充区级医疗设施用地，同步优化教育配

套设施的整体布局。第四，结合政府近期土地出让计划优化住宅用地、生活配套

设施的布局方案，推动片区开发建设的进程，发挥整个东海岸新城启动区的撬动

作用。

4、2016年局部修改

随着新津片区土地出让、基础设施建设等工作有序推进，片区开始集聚人气，原控规的商业组团（后调整为金融创新区）也进入开放建设的计划中。华侨经济

文化合作试验区是国家赋予汕头的产业平台，新津片区虽是启动区、以居住为主

要功能，但该组团同样承担着整个华侨经济文化合作试验区产业发展的带头作用。2016年，为落实新的片区功能定位与产业发展要求，配合政府招商引资工作的开