从制度安排看我国东西部发展差异

从制度安排看我国东西部发展差异

安蕊雷晓明

（西南交通大学区域经济与城市管理研究中心）

改革开放以来，中国东部特别是东南沿海地区，利用较好的经济基础、有利的区位地缘，在国家政策的支持下，率先较快地发展起来。与此同时，地区发展差距，特别是东西部地区之间的差距却越拉越大。改革开放以后，东西部年均经济增长速度差距扩大了2.11个百分点。1998年，东部地区人均GDP是西部地区人均GDP的2.35倍。其中，上海的人均GDP是贵州的12.2倍，而浙江的人均GDP是贵州的4.86倍。西部地区的GDP在全国所占的比重呈不断下降的趋势，而西部的落后，又在一定程度上阻滞了全国经济的发展，进一步加大了地区间的“马太效应”。

对东西部经济发展差距拉大的原因，大家往往比较注重对非制度性因素的分析，例如区位优势、资金、人才、产业结构等等，而对于东西部地区在制度变迁上的区别和差异的影响却缺乏系统的分析。笔者认为，中国经济属于转型经济，其基本特征是，无论是从正式制度还是非正式制度方面考察，其经济制度都处于需要适应市场经济的要求而变迁的状态，制度的供给与需求还远未达到均衡状态。在这种情况下，经济规则和经济人的行为都必然具有不稳定性，经济活动中的预期也必然具有一定的不确定性，因此，中国经济制度由非均衡状态向均衡状态的演化意味着，经济规则和经济行为的稳定性在不断增强，最终形成一套可以不断重复的制度规则，从而使经济人的预期由不稳定逐步走向稳定；如果这一演化是内生性地沿着适应市场经济要求的方向进行的，那么就将形成一套有效率的制度规则。在上述过程中，所谓的“制度生产力”将逐步得到释放，并在经济增长中起决定性的作用。中国改革开放后的经济增长历史以及现实经济发展中制度问题的突出性表明，不仅在过去，而且在未来较长一段时期中，经济制度的变迁都将在中国的经济增长中起决定性的作用；只有在中国的经济制度达到均衡状态之后，新古典经济理论非历史的静态均衡分析才能较好地应用于对中国经济的分析。

从上述制度性的分析角度出发，我们可以符合逻辑地认为，制度变迁的差异是才是造成中国东西部经济发展差距的根本性原因，而技术、资金、区位、产业结构等因素只是在制度发展的基础上才发挥其作用。这一认识既有理论依据，也有实证依据。

一、东西部制度安排的差异

制度对经济发展的影响和作用可以从经济发展的历史过程中得到比较充分的说明。诺思和道格拉斯在其开创性的对经济史的制度性分析的著作《西方世界的兴起》中，表达了这样一个中心论点：有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。而有效率的经济组织的产生和发展依赖于对产权的有效保护、法治和自由等方面的制度供给；由于这些制度供给趋向于使私人收益率不断接近社会收益率，因此能够有效地刺激个人、组织的投资和创新积极性，从而启动经济增长机制。不仅是西方世界，非西方世界中的一些国家，也是依靠制度选择和制度转型，才成功地启动了经济增长机制，如亚洲四小龙、东欧国家等。

中国在1979后，也是依靠渐进式的制度转型成功地启动了经济增长机制。但是，中国的经济增长具有显著的区域不均衡特征。这种不均衡首先是由于中央政府对东西部地区不同的政策供给所引起的，即东部沿海地区拥有建立经济特区，实行利用市场机制的“特殊”经济政策，以及进行创新探索的权力。西部地区尽管在中央政府的同意下，率先进行了许多制度变革，如较早实行联产承包责任制、进行财政包干制试点等，但这些制度变革的主要目的是局部性的调整农业生产的组织制度，以及调整中央和地方之间的分配关系等，而在与建立市场经济体制有关的制度变革上，西部地区则不拥有与东部对等的来自中央政府的政策供给，这使东部地区形成了对西部地区

巨大的政策优势；对这种政策优势的运用最终使东部地区形成巨大的制度优势。东部地区的制度优势主要体现在三个方面，一是基础制度优势，即，东部地区市场经济制度的建立、发展和完善的历史进程大大领先于西部地区，从而在资源配置的基础制度上形成了较大的优势，这种优势主要体现在，东部地区在要素配置效率上具有显著的优势。二是产权制度优势，即，从整体上来看，东部地区在产权制度的改革和发展上也大大领先于西部地区，从而在市场经济制度有效地发挥作用的关键配套制度——产权制度上形成了较大的优势，这种产权制度较为迅速地形成了一批对市场机会敏感的理性经济人。东部的这一优势主要体现在其非公有制经济主体在推动经济增长中的作用远较西部突出。三是制度创新优势。东部地区在中央政府政策倾斜的基础上，充分利用其区位优势所形成的开放经济环境，在经济观念、新制度和投资机会等方面形成了“接触优势”；而东部地方文化中许多有利于经济发展的积极的价值观也有效地支持了对新观念、新制度和投资的积极吸纳。譬如，温州民营经济的发展、南海多元产权制度的发展都得到了地方文化的支持。这些因素结合起来，促使东部地区在制度创新上表现出极大的活力，各种制度创新层出不穷，如以集体产权制度为主的苏南模式、以私有产权制度为主的温州模式、以多元产权制度结构为特征的南海模式等。反观西部地区，虽然一些地方政府也进行了一些与建立市场经济体制相关的制度性的变革，在个别改革中甚至是先行者，但是总的来说，却无法形成广泛的制度扩散效应，改革也无法向着适应市场机制要求的方向持久深入地进行下去。比如，四川宜宾县在邓小平南巡讲话前就在未经同意的情况下自觉开始对县属国有企业的产权制度进行改革，将国有产权制度转变为职工持股制度，并取得了一定成效，而且这一改革也引发了许多产权制度改革的积极探索，但是却无法形成象东部沿海地区那样深入持久的制度创新探索，制度创新的扩散效应也不显著，导致制度变迁无法较快地在较大范围内实现与市场经济体制的深层次融合。其中的主要原因在于，西部很多地方政府在其自身利益追求、中央政府的政策供给制约，以及各种主客观原因的限制下，很难广泛突破传统政府经济管理体制的制约，主动进行以推进市场经济体制发展为目标的制度创新，从而造成制度供给不足。

东西部之间由政策供给不均衡引起的区域间制度变迁的不均衡对区域经济增长产生了深刻影响，也对中央政府的区域经济政策产生了深远的影响。这些影响主要体现在：（1）东西部之间制度发展的不均衡局面，改变了其各自的要素供给特征和要素配置效率，促使国外和落后地区的生产要素流入资源配置效率较高的东部发达地区，从而极大地增加了其要素供给，成功地启动了经济高速增长机制，其结果必然是在“回波效应”产生之前，形成不断扩大的地区二元经济结构。由于地区二元经济结构的持续强化中有较大的政策和制度因素，导致中国区域经济发展中至今仍然没有出现明显的回波效应，这将使中国今后的经济发展面临缺乏新的区域经济增长极来代替东部沿海地区的经济增长作用的局面；如果这样的话，中国将不能持续地、充分地利用其劳动力丰富的要素禀赋结构优势，可能导致中国经济高增长的局面不能持续下去。收入分配的区域性不公正，以及对新经济增长点的需求，已经促使中央政府改变过去的非均衡经济发展战略，区域经济政策的主要目标正在逐步向实现区域间经济的相对均衡发展转化。客观地分析，这一转化是目前中国经济增长的“时势”所造成的，说明了中国的经济制度的变迁具有一定的自然演化性质，也就是说，这种制度变迁的发生很难去刻意“安排”。（2）正如前述，中央政府不均衡的区域经济政策对造成东西部之间政府创新能力的高低具有很重要的作用，而这种创新能力对于区域经济增长具有关键性作用。因此，中央政府不均衡的区域经济发展战略向均衡的区域经济发展战略的演化不但需要中央政府在财政、金融等政策上向西部供给一些倾斜性的政策，如增加财政资金、信贷资金的供给等，而且更重要的是，还需要提高西部地方政府适应市场经济要求的制度创新能力；如果西部地方政府没有较强的制度创新能力，中央政府的倾斜性的财政投资和信贷投资将不可能对西部的经济增长产生根本性影响，这些投资也可能将面临低效率、甚至是浪费的结局。因此，我们看到，随着中国改革开放的持续进行，中央政府最初向东部地区倾斜的各项经济政策也逐步向西部地区供给；至今，在中央政府的政策供给层面上，几乎已经不存在区域性差异。在这种情况下，区域间的经济竞争促使西部地方政府不断提高自身的制度创新能力。从目前来看，东西部之