第二章 政策活动者

第二章 政策活动者
本章要点：
●政策活动者的分类 ●立法、司法和行政机关的政策角色
●政党尤其是执政党的政策角色
●利益团体、大众传媒的公民的政策角色 ●中西方政策主体的差异
●思想库在政策过程中的特殊地位与作用
●中国政策研究组织的发展与完善
§1.官方的政策活动者
一、立法机关 立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的 国家权力机构；在我国则是指全国及地方各级的人民代 表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体的一个最 重要的构成因素，它的主要任务是立法，即履行制定法 律和政策这一政治系统中的主要职责。 在西方尤其是美国，立法机关通常能够在独立决 策的意义上行使立法权。通常，关于税收、人权、福利 和劳动关系等方面的政策在很大程度上是由国会加以制 定的。在国防和外交政策的制定方面，总统拥有比国会 更大的权力，国会要服从总统的领导。
什么，而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的
要求。 在我国，司法机关也在政策过程中起到某些类似的功
能，它也是我国政策主体的一个有机组成部分。

国会、总统与最高法院的关系
美国国会由人民直接选举产生，总统是由选举 人团制度选举产生（间接产生），而最高法院的法 官是由总统提名经国会参议院批准产生，总统的行 政班子即内阁也是由参议院批准产生的。

利益团体影响政府的方法有：
1、游说 1）内部游说 2）外部游说 2、政治捐款


公共选择理论认为，利益团体的行为动机及原则 也是按“经济人”行事的，即追求自身利益的最大化； 利益团体、政治家和行政官员在公共决策过程中相互勾 结，构成一个“铁三角”，一起追求预算的最大化，其 结果总是有损于公共利益，浪费社会资源。也有学者认 为，利益团体的存在及活动是西方民主社会的一个基本 前提，它促进社会的多元化、决策的民主化和合理化。 在我国，随着市场经济体制的建立和完善以及利益 多元化格局的出现，各种利益团体也将进一步形成或发 展，成为一种重要的社会力量，并将对政府的公共决策 产生日益重要的影响。如何充分发挥利益团体的积极作 用，尽量限制其消极作用，将是我国公共决策过程中面 临和必须加以认真处理的新问题。
在我国，人民代表大会是权力机关和立法机 关，它是我国的政策制定及立法的主要机关，也 是政策执行和监控的制约机构。就其法律地位来 说，人民代表大会的地位是至高无上的，它决定 着我国社会发展的方向。
人民代表大会作为国家最高的权力机关，有 着两个重要的职能：一是把执政党即中国共产党 对国家和社会的政治领导及其政治路线、政治纲 领、政治意志以国家法律的形式体现出来，使其 成为国家的意志——国家权力的灵魂；二是建立 政府权力体系——国家行政机关、司法机关等。。
现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。
西方国家一般都采用两党制或多党制，而在我国则采 用中国共产党领导下的多党合作制，因而中西方的政 党在政策过程中的地位和作用是相当不同的。 在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力
而不是与政策相联系。也就是说，政党的主张转变为
国家或政府的公共政策是靠选举来实现的，只有在大 选中获胜、取得政权的政党才能成为直接的政策制定 者，把它的纲领、主张转变为公共政策。

人民代表大会所制定的政策具有两个基本特 征：
1）权威性：它们是经过法定的程序制定的，是一般的大政 方针，因而具有权威性。


2）强制性：它们以国家强制力作为后盾，必须被坚持执行。
二、行政机关
行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成 部分，尤其是在当代，行政权力扩张，出现了“行政 国家”或“以行政为中心”的时代，行政机关在政策 过程中的地位和作用就显得更加突出了。 在西方特别是美国，无论是政策的制定，还是 政策的执行，政府的效能从根本上说取决于行政领导 尤其是总统。 在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一 个重要因素。宪法规定，中华人民共和国国务院即中 央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国 家行政执行机关，而地方各级人民政府是地方各级权 力机关的执行机关。
体的宣传工具。
§3. 现代政策研究组织
一、现代政策研究组织的形成、特征和类型 可以一般地将现代政策研究组织看作是由各种专家、 学者组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织,其 主要的工作是进行综合性政策理论研究、政策规划、政 策设计、政策分析、政策评估等，帮助政府部门和机构 进行决策，以提高公共政策质量。
在西方，利益团体影响公共决策的途径或方式是多种多 样的，如游说、宣传、捐款、抗议等等。游说是一种很重要的 方式。所谓游说(lobbying)也就是代表利益团体的说客向立法 者(政治家)、政府官员进言，希望他们支持利益团体所希望的 政策。利益团体通过制造舆论，进行民主调查，或向政府提供 有关的信息来影响政府的决策。

四、司法机关 作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共决策过程 中也占有重要的一席之地，它也是政策主体的构成因素之一。 在美国，司法机关(法院)能通过司法审查权和法令解释 权而对公共政策的性质和内容产生很大影响；通过判例对经 济政策(财产所有权、合同、企业、劳动关系等)和社会政策 (如福利政策、基础设施建设等)产生影响。法院不仅参与政 策制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做



总统不向国会负责，国会无权解散政府，总统 也无权解散国会，总统是向宪法负责，统揽美国的 行政大权，集国家元首，政府首脑，军队统帅及执 政党领袖于一身，可以随时罢免行政班子成员（罢 免不需参议院通过），行政成员必须执行总统的决 定。通过向国会提出咨文的形式指导立法。还可以 否决国会通过的法案，停止国会的会期，但期满后 国会自行复会。
在我国社会主义民主政治制度下，人民 群众是国家的主人，他们在政策过程中起着 重大作用。党和政府通过各种渠道尤其是通 过“从群众中来，到群众中去”的路线，让 人民群众参与公共事务的管理以及公共决策 活动，参与政策的制定、执行、评估和监控。 党和国家的各项政策实质上反映了广大人民 群众的根本利益，是他们的意志和要院是最高司法机关，法官由总统提名参 议院通过产生的，首席法官是其首长，它拥有司法 审查权，既裁判某个法律是否违宪，违宪的法律既 作废，在弹劾总统时最高法院的作用不可小视

从上面的分析中可以看出，中西方的官方政策主体的内容、 地位和作用具有某些质的区别，主要区别之点在于： 1）在我国无论是中国共产党，还是国家机关都是广大人民 群众的根本利益的真实代表；而西方的国家机器及执政党是 资产阶级利益以及利益集团利益的代言人。 2） 中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的 方式也是明显不同的。在我国，中国共产党直接对政策过程 起核心领导作用，其他民主党派也积极参与政策过程之中； 而在西方，政党必须通过竞选执政之后才能对国家或政府政 策产生决定性的影响。
在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在 政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。作 为执政党，它代表着广大人民群众的根本利益和普遍 意志。尽管党和政府在政策过程中指导思想和工作相 一致，但是，它们的职能和起作用的方式是不同的。 中国共产党在政策过程中的主要作用是政治领导和向 国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。政策方面的 领导是党的政治领导的主要内容。中国共产党制定出 具有综合指导性和根本性的总政策。 在我国实行的共产党领导的多党合作制度下，各民 主党派是参政党，而不是在野党。与这一政党制度相 适应，我国实行政治协商的政治制度，人民政协是国 家机构的有机组成部分。
民主党：支持者大都来自大城市、工人、少数 民族及其它种族团体。 共和党：其支持者大都来自乡村、小城镇、郊 区、新教徒、工商业经营者和专业人员。




相同点：
二者的基本信念相同，都主张似有财产神圣不 可侵犯、市场经济体制、个人自由、多数决议和法 制


不同点： 1）堕胎 2）枪支管理 3）环境保护 4）种族关系 5）税收 6）最低工资
2. 现代政策研究组织的特征
作为政策主体的一个重要组成部分，现代政策 研究组织（思想库）有如下几个基本特征：
第一，以改进政策制定为目标； 第二，研究人员构成的多学科性； 第三，从事政策研究和咨询的相对独立性； 第四，运用现代科学理论和先进技术手段。




政党在政策过程中的行为类似于政治家的行为，实际 上，政治家是政党的代表。在西方，各政党在选举中通过某 些政策承诺来获得更多选民的支持，以确保本政党的当选。 在许多情况下，这种迎合(部分)选民需要的政策倾向导致了 出现“短视效应”，即追求近期目标而牺牲长远利益。 《关键投票》

民主党与共和党的异同点：
1. 现代政策研究组织的形成 现代政策研究组织是时代发展的产物，它是一战后 在美国首先出现的。现代政策研究组织（思想库）的大 量涌现是二战后的事。当代思想库具有独特而合理的组 织结构和运行方式；它们开发了许多新的研究方法，形 成了各学科综合性研究，推动人类的政策研究从个体走 向群体，从偶然走向必然。 思想库是现代社会产物。首先，是人类处理日益复 杂的社会问题的需要。其次，是政府决策科学化需要。 第三，是资产阶级维护政治统治和社会秩序的需要。第 四，是信息化社会发展的产物。第五，科技进步的推动。

国会是唯一联邦级立法机关，由两院通过的法 律必须由总统签字批准才能生效，但经总统否决的 法案经两院再次通过时就自动生效了。除行使立法 权外可以对总统，总统的行政班子及法官提出弹劾， 弹劾必须由众议院提出，参议院调查并通过，弹劾 总统时须由最高法院首席法官任弹劾法庭主席，国 会可任命一位独立检察官调查，证据确凿后既由参 议院2/3通过就正式罢免了，有叛国及重罪的由法院 审理，参议院可拒绝批准总统提名的人选以牵制总 统，而众议院可拒绝总统提出的财政预算牵制。


§2.非官方的政策活动者
一、 利益团体 利益团体是非官方政策主体的最重要的构成因素之一，它 在公共决策过程中起着重要作用。公共决策在某种角度上可以 看作利益团体之间的互动、争斗和妥协的过程。由于各国的社 会、政治、经济和文化等方面的具体情况的不同，利益团体的 数量、成熟程度、合法化、组成方式、对政府决策的影响力是 有区别的。