《行政许可法》的立法背景、基本原则

《行政许可法》的立法背景、基本原则

和对政府管理的影响

主讲人 :国家行政学院副院长袁曙宏教授

大家好，今天我给大家讲授《行政许可法》。首先讲授《行政许可法》的基本理论。《行政许可法》今年7月1号就要正式实施。党中央、国务院对这部法律非常重视，国务院专门开了几次会议进行讲究，贯彻实施。今年1月6号，温家宝总理在省部长贯彻实施行政许可法的会议上做了重要讲话，专门进行部署。国家行政学院专门对省部长进行了一个星期的培训。对一部法律的实施这么重视，这在建国以来可能是第一次，充分说明这部法律具有极其重要的地位。

首先我要给大家介绍第一个问题：行政许可的含义、由来和功能。什么叫行政许可，它是怎么发展来的，有什么重要的功能？我们给《行政许可法》下了一个定义，行政许可是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。比如公民要开出租车，先要向出租车管理机关提出申请，出租车管理机关就会审查，认为你符合法定条件，就会让你来开出租车。这样一个活动、这样一个行为，就叫。根据这样一个定义，行政许可有四个含义，四个特征。

第一个特征，行政许可是一种外部行政行为。行政许可通俗意义上讲，就是行政审批。但是它不包括行政机关的内部审批，它是一种外部行政行为。比如行政机关内部的提职，一个处长要当局长，这种审批就不是行政许可。行政机关财务的审批、出国的审批，这些都不是行政许可。只有公民、法人和其他组织申请了，相关单位批准，这才叫行政许可。所以它是一种外部行政行为，不是指行政机关内部的一种审批。像我刚才讲的出租车司机，再比如你要办一个学校，民办学校要审批，也是行政许可。这是第一个特征。

第二个特征，它是一种以申请的行政行为。行政机关对老百姓的审批，必须先有老百姓提出申请，没有申请，行政机关就不能批准公民办一个学校，那是不可能的。它不像行政处罚，也不像行政强制。当然老百姓不可能提出行政机关对自己进行处罚、进行拘留的申请。所以行政许可必须是一种依申请的行政行为，

以申请为前提。

第三个特征它是一种单方行政行为。行政许可虽然需要公民、法人和其他组织提出申请为前提，但是批准不批准是行政机关的事。行政机关可能批准也可能不批准，它不像行政合同。比如行政机关要建一个高速公路，通过招标，或者是拍卖的形式来出让，就必须签订一个行政合同来实现行政目的。这种情况下行政机关跟法人公民之间要达成一致。但是行政审批、行政许可是单方行政行为，公民，法人可以同意也可以不同意，行政机关可以给你许可也可以不给你许可，所以它是一种单方行政的行为。

第四个特征，行政许可是一种授益性的行政行为。什么叫授益性的行政行为？就是授予的授，利益的益。所谓授益性的行政成为，就是给公民，法人一种利益，这叫授益性的行政行为。它不是像行政处罚，我赋予你一种义务，我对你进行处罚，比如罚款1000元、10000元，给你设定一个义务，你必须要履行。也不是一种强制，你不履行我采取强制措施。行政许可是给公民、法人一种利益。我们讲的这四个特征比较全面地反映了什么叫行政许可，它是一种单方行政行为，外部行政行为，依申请的行政行为，是一种授益性的行政行为。

行政许可作为一项法律制度，是怎么发展来的？行政许可是一个世界性的法律制度，但不是说一开始就有这个制度。在资本主义国家建立之初，行政许可是很少的。资本主义政府刚建立的时候，是奉行越小政府，越好政府的理念，政府越小越好，越少干预越好，对经济社会的干预越少越好。所以当时讲的政府就是一种守夜人。政府把国防、外交、治安、税收管好就行。美国政府成立之初只有三个部：国防部、外交部、财政部。公务员只有五、六千人。为什么是这样一个情况呢？在政治上，资本主义政府刚建立之初，为了防止封建行政权的复辟和专横，必须把行政权牢牢的束缚住，就需要通过立法来设定政府的权力范围。政府必须要依法行政，牢牢地按照议会设定的法律来行使职权。通过司法法院来监督政府，使政府不敢违反法律。这是政治上的一种体制设计的原因。在经济上英国的亚当斯密写了《国富论》，被奠定了现代资本主义市场经济的理论基础。他主张在经济领域，要采取绝对自由竞争，政府不能干预，这样让经济有最大的发展空间。这样一种体制、这样一种理论，统治了西方世界150年左右。所以在资本主义早期，行政审批、行政许可非常少。但是到19世纪末，20世纪初，随着资本

主义经济规模的扩大，也就是列宁讲的资本主义由自由竞争发展到了垄断，这时候光靠市场调节已经无法驾驭资本主义一个这么大的经济规模。在 1929年就发生了世界性的经济大危机。1933年罗斯福上台后，采取了一系列新政措施：扩大政府权力，保障中小企业利益，保障充分就业等来促使经济的恢复和发展。罗斯福新政以后，美国政府包括有些资本主义国家的政府的行政权得到了非常大的扩张。这时候立法不仅是议会的事，政府也有立法权。政府也获得了司法权，即解决纠纷的权力。所以依法行政这个法包括政府本身立的法。这时候的观念，不是越小政府越好政府，而是越大干预越好政府。政府的权力，政府的职能，政府作用的范围，都得到了非常大的扩展。美国在这个前后，成立了一系列的独立管制委员会，有五六十个：有洲际贸易委员会、原子能委员会、航空委员会等一系列的委员会。行政许可主要是在这样一段时间，即20世纪以后为适应政府对经济社会管理的需要迅速扩展起来，发展起来的。在经济上，英国凯恩斯创造了凯恩斯主义，就是主张政府对经济、对社会全面干预。但是这样一种全面干预的模式，到了20世纪七八十年代以后，带来了一系列的消极后果。它带来了经济活力的降低，行政成本的提高，行政效率降低，也影响了资本主义国家生产力的发展，和经济全球化的进程。所以在20世纪80年代开始，英国的撒切尔夫人开始了一系列自由化的措施，以后里根在美国也采取了一系列自由化的措施，在这个过程当中放松规置、放松许可。这样采取了一系列公共改革的措施，掀起了一场公共改革运动。主要是以放松规置、提高效率、降低成本，适应经济全球化的要求为宗旨。这就是我们讲的资本主义国家行政许可发展的一个过程：从一开始没有规制，很少规制到20世纪以后，大幅度的强化规制、发展规制。到20世纪七八十年代以后放松规制，我们国家的行政许可，有的说主要是计划经济的产物。我个人认为这个说法不完全正确，在计划经济时代，人财物、产供销都由政府来调拨。从计划经济向市场经济转变过程当中，原来的行政手段失效，法律手段也没有完全建立起来，加上部门利益、地方利益的扩张，部门、地方纷纷采取行政许可来扩大自己的权力，地方权力。在这样一个背景下，行政许可得到了急剧的发展。到了今天已经到了非改不可得程度。这就是行政许可在西方国家，以及在我们国家发展的来龙去脉。

行政许可有什么样的功能，它的存在有什么样的合理性？行政许可主要有三