新型中央与地方政府关系论文

21世纪的新型中央与地方政府关系

摘要：中央与地方关系的确切涵义是中央权力机构与地方权力机构之间的关系，其实质是一个社会法定的社会公共利益的分配关系。构建面向21世纪新型中央与地方政府关系的战略时应注意：继续稳步推进国家与社会分权；实现政治体系内部权力分配的集分平衡。

关键词：中央与地方关系中央集权地方分权集分平衡

一、中央与地方关系的理论模式[1]

(一) 中央集权主义

基本观点：中央集权有利于国家的统一和社会的一体化。

核心：强调中央集权的集权和权威，强调中央政府在整个社会和控制的重要地位和作用。

意义：

第一，中央集权有利于社会化大生产的发展；

第二，有利于提高中央政府的权威，消除社会的无政府状态，从而保证社会的稳定和发展；

第三，有利于社会资源的合理利用和有效配置，特别是对后起国家的超越式发展有很大的推动作用。

第四，有利于后现代国家走向现代化。

(二) 地方分权主义

地方分权式的中央与地方关系，强调将国家的主要权力分散给各地方行使，中央政府主要管理一些全国性的重大事务。

核心：地方自治

基本理论：

民生主义

地方权力固有说或地方权力让与说

行政辅助理论

(三) 均权主义

均权主义是在中央与地方之间权力分配上保持一种平衡的均势。这种观点是综合以上中央集权式和地方分权式这两种模式基础上的发展，可以说是一种折

中的办法。这种观点是在中央与地方之间的权力上，寻求中央与地方之间的平衡和地方自治的合理性。均权模式不否认权力在中央与地方之间集中与分散的重要性，但认为更重要的应是职能在中央与地方之间的分工与协调，只有如此，中央与地方之间的权力关系才能在合理的职能关系基础上得到合理的解决。

二、设计和建构面向21世纪的新型中央与地方政府关系的具体思路

随着中国市场经济的逐步建设和发展，中国社会在政治、经济、文化结构和文化观念等方面的诸多变迁已经形成并可能进一步深化，政府系统的生存与发展不能无视这些重要的变化。“现在，中央与地方的关系已进入一个关键的发展期，我们应当设计和构造出中央政府与地方政府关系的体制框架，不断完善我国有自身特色的单一制的国家结构形式，以适应建立社会主义市场经济体制和发展社会主义民主政治的需要，并为中国在21世纪的发展打下良好的体制基础”[2]。对于这一点，已经形成共识。但在对如何设计和建构新型的中央政府与地方政府关系的战略选择的问题上，则有不同的思路和看法。纵观理论界有关如何设计和建构面向21世纪的新型中央与地方关系的诸多讨论，其基本思路大体可以概括为以下四种。

第一种思路是从资源问题入手建构中央与地方政府关系的合理框架。主要的理由是，社会资源是社会发展的“血液”。中央与地方政府关系的变化实际是围绕这种“血液”的分配与流向展开的。整个中央和地方政府关系的优化有赖于社会整个“造血机能”的强化，有赖于社会资源总量的增加。因此，合理的选择应当从“造血”出发，来完善中央与地方政府的关系，并逐渐建立起更有力、更活跃的“造血”机制，达到中央和地方都有自己的“造血机制”或“造血机能”，促进社会资源总量的增加。

第二种思路是从法治的角度入手建构中央与地方政府关系的制度框架。即以现行宪法为依据，制订一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，使中央与地方在法治基础上形成新型的权利义务关系，变现在中央与地方政府的行政分权为法律分权[3]。

第三种思路是从调整行政权力的纵向结构入手来建立中央政府与次一级地方政府关系的新框架。这种设想认为我国目前国务院的管理幅度过小，管理层级

过多。我国应增设省级行政区，“中国的直辖市可以考虑增加到20个左右。其中在5~10年内可以把下列城市升格为直辖市:武汉、西安、乌鲁木齐、南京、广州、沈阳等”[4](P387)。持这种思路的主要理由是，中国现有的省区的数量偏少，各省行政幅度相差悬殊，有的辖地太大。省辖区过大，助长了自成体系的经济分割发展模式。使既得利益集团对社会效益的损害日益严重。

第四种思路是从合理分权的角度来建构新型的中央与地方政府关系。主要是集权论(“中央本位论”)与分权论(“地方本位论”)之间的分歧。“在中国大陆，迄今为止没有任何一个政治政党、社会组织敢于向共产党以及国家权威挑战，主要威胁是来自于共产党内部和国家机器内部的更具自我利益、自我意识、自治权力的日益坐大的某些地方政府。中央政府财力是极其有限的，中央领导人的权威性也相对削弱。在应付地方政府各种挑战方面(既包括经济利益，又包括政治权力)，中央拥有的惟一手段是频繁地撤换或调动地方领导人。但是仅仅依靠这一传统的行政手段，而不是依靠健全的政治制度和稳定的财政关系，这是无法阻止和改变国家能力继续下降态势的。庞大的国家机器内部的相互冲突，经济政治权力的分散化及多元化，严重削弱了国家能力。国家能力迅速下降，反过来又加速中国经济与政治的多元化，成为未来中国发展的重要隐患”[5](P12)。在肯定中央政府在市场经济转变中的主导作用的基础上，建立一种“中央集权--地方分权的混合体制”，以确保这一作用得以实现。这一体制的基本原则是统一性和多样性相结合。“分权论”则认为，地方政府的行为不符合“邪恶假设”，即地方政府在本质上不会加剧经济波动，也不会导致经济不稳定。所谓地方政府的“邪恶行为”并非分权改革所致，而是分权的不彻底和不规范所致。

在如何协调中央与地方政府关系的具体思路上，首先要避免陷入理想主义的思维误区。实际上，中央与地方政府关系的建构与协调不可能一蹴而就，也不会一劳永逸，而是一种动态的协调和平衡。即使在相对限定的领域如政治和行政管理的分工关系方面，也要受到历史、地理、民族、人口、经济、文化、习俗等因素的影响而处于运动状态。理性地建构面向21世纪的中国中央与地方政府关系的合理结构，必须充分认识到中国国情的影响。中国延续了几千年的中央集权政治传统，以及现行的单一制国家结构形式，都是变革中央与地方政府关系的重要先决条件。从中国现代化转型过程来看，中央与地方之间存在张力，本身就具有